生态粤北平衡术

本报记者 程东升

    实习记者 唐思思 邓永飞 广州、韶关、清远、河源报道

    汽车驶进河源，一下车，清新的空气扑面而来，整个身心都舒展开来。空气好，这是每一个从珠三角初到粤北地区的人最直观的感受。

    这里是粤北，俗称粤北山区。通常指广东省北部韶关、清远两个地级市下辖区域，有时也将河源算入。其北接湖南、江西两省，西临广西壮族自治区。

    粤北地区有悠久的历史，是唐朝重臣张九龄的出生地，也是广府民系南迁重要中转站，同时，客家民系也在这里形成与发源。尽管粤北历史悠久，人杰地灵，但由于历史原因、特殊的地理位置等，粤北经济发展相对滞后，成为此次粤东西北振兴的重点之一。

    但是，在某种程度上，粤北已经丧失了珠三角当年的发展机遇，甚至错失了珠三角产业转移的最佳时机，在基础薄弱、环保要求日益严格的今天，粤北该如何在保护生态与发展经济中平衡？

    粤北的辉煌历史

    其实，历史上，粤北地位显赫，经济并不落后。

    由于地处五岭南北交通要冲的粤北，历来是北方移民进入岭南的主要通道， 人口相对密集，加上地理和军事上的特殊地位， 历代中央政府都很重视该地区。由于得到了较早的开发，粤北经济、文化曾一度处于广东省领先地位。

    粤北开发始于秦汉。随后几十万中原人氏南迁， 给粤北以及整个岭南注入新的社会力量， 大大促进了岭南的开发。

    六朝时， 部分为逃避战乱而南迁的中原人沿赣水进入粤北， 带来了先进的生产技术和文化， 促使粤北粮食生产和牲畜饲养有一定发展。

    唐朝是粤北经济发展的鼎盛时期，玄宗天宝年间， 粤北的韶州、连州人口繁殷， 仅次于广州。其人口总量、增长速度、密集程度都居岭南之首， 人口优势成为这一地区社会经济与文化发展的一个前提条件， 也奠定了韶连居要州大郡的特殊地位。

    从元明清开始，粤北经济逐渐走向下坡。有学者分析，原因之一是由于受自然条件的限制， 粤北山多田少， 不少地方土地贫瘠， 矿区多， 气候变化不定。因此，其耕地开垦的速度远不及珠江三角洲。

    鸦片战争后， 五口通商，“内地货物来粤稀少， 外洋货物半由海运”，海上贸易的发达使珠三角地区的优势日趋明显。改革开放以来，珠三角凭借得天独厚的地理位置、投资需求以及国家大力支持的政策条件，大力发展外向型加工贸易，迅速完成了原始资本积累。近些年，珠三角开始进行产业转移、升级，由于有雄厚的资本、丰富的人才资源、完善的配套设施，珠三角又一次一骑绝尘，将粤北山区远远地抛在了身后。

    “龟背效应”拉大差距

    “由于地理条件的限制，粤北地区与珠三角相比有着天然的不足与差距，这也是不可回避的客观因素。”河源高新区一位官员接受《21世纪经济报道》采访时表示，“除此之外，我个人认为，还有其他某些原因造成了粤北经济的落后。”

    “就像是富人堆里的的穷人。”这位官员形象地比喻。他认为，如果说珠三角的经济发展有着“洼地效应”般的优势，那么粤北地区的经济则类似于“龟背效应”——要正视过去财政、人力、政策、出口、用地、融资以及市场等资源优势都流向珠三角的现实。由之而来的是差距进一步地拉大。

    这位高新区官员进一步分析：“这也是市场失灵的一种。过去我们说的生产过剩是市场失灵，它可以通过‘信息’沟通来解决，但‘龟背效应’下的市场失灵不是‘信息’沟通的问题，而是‘成本性’问题。由于现阶段粤北确实没有找到足够区位优势，而企业又是以利润为导向，所以在招商引资等方面很难与珠三角抗衡。”

    “这个时候就需要政府的介入，政府导向很关键，特别是获得省里的支持。”该官员继续说，“如果也能像深圳特区一样，给出强硬的税收等优惠，粤北山区或许可以加快前进的步伐。”

    在接受采访时，很多受访官员均提到了政策支持尤其是省政府的扶持问题。另一位发改部门的官员表示，虽然省政府出台了一些类似“双转移”之类的政策导向，但这些政策落实起来仍然困难重重。

    “这需要一些更加强硬的‘硬性’支持。”他说。

    承接产业转移之难

    广东省委、省政府也早在2008年就提出了“双转移”战略，旨在推进珠三角地区相关产业加快向粤东西北地区转移，推进农村劳动力向城市和第二、第三产业转移，实现产业转移和劳动力转移有机结合。

    然而在现实层面中，“双转移”战略的落实却面临着严峻的挑战。

    由于缺乏硬性的优惠政策和倾斜指标，再加上粤北地区相对落后的基础设施建设，导致当地政府在项目的招商引资上颇费周折。许多政府部门相关负责人常常需要自己一个项目一个项目地跑，在很大程度上来说，粤北地区目前还是以官员们的“感情招商”占主导。

    河源市一领导告诉《21世纪经济报道》：“拿河源的电子通讯产业来说，虽然河源也以好山好水著称，但很多电子通讯企业选择河源一开始并不见得有多么强大的市场指向，而是老板之间在私人交往中了解到河源还不错，于是就这么试着引进，时间长了，电子通讯企业也相对集聚起来。”

    “我们也理解企业以逐利为目标的心态，在交通闭塞而又相对落后的粤北，我们拿什么来吸引企业？”高新区一领导抛出的疑问也是他们日夜思索的问题之一。

    实际上，抛开粤北地区应该获得省里更多的硬性扶持与优惠政策的因素之外，粤北地区的执政者们还应从市场的角度考虑其产业能否实现可持续的良性循环。如果说一开始的入驻是受助于感情招商等私人因素影响的话，从长远来看，即使将来省里出台硬性的优惠指标，企业最终的发展还是离不开市场的调节与驱动，这也是吸引将来更多项目落地、形成产业集群的关键因素之一。

    生态屏障之困

    粤北山区由于地势北高南低，土地类型以山地丘陵为主，再加上区域内林木、矿产资源丰富、水质优良，因此长久以来被定位为广东境内的“生态屏障”。

    “和珠三角比，我们没有其他什么值得骄傲的，除了水和空气。有时我们甚至开玩笑说，我们能拿农夫山泉的‘矿泉水’（农夫山泉在河源设有饮水生产基地）冲厕所，你们能吗？”河源一名发改局官员在谈到河源的生态时不无骄傲。

    作为珠江四大水系之一的东江的上游区域，河源有着极为重大的生态保护重任。东江下游的惠州、东莞、广州、深圳、香港的饮水用水都靠东江水源供给。珠江三角洲地区的迅猛发展，以及维护香港繁荣稳定的需要，使东江源头区的水资源规划、开发利用、保护管理等工作显得尤为重要。

    2011年，清远召开党代会，把“南融北拓桥头堡，水秀山青后花园”作为其新一轮发展战略，力图凸显其生态优势。

    然而， “我们为惠州乃至整个珠三角地区提供了优质的水源，为他们的发展提供保障，然而这种贡献却被大大忽略了。”河源发改局一官员如是说，“粤北地区在为大家提供公共的资源时，自身却要付出极大的环保和维护成本。”

    事实上，已经有相当多的学者建议加强对粤北地区的生态补偿机制。“珠三角的发展是牺牲、预支了粤北山区的发展权——大量占用山区的耕地、水、资源、生态等，这些预支的权利必须得到补偿。”广东省委党校教授陈鸿宇建议，碳交易制度应该作为生态补偿的重要手段之一也应该尽快建立起来。

    “我们十分理解上级保护环境的良苦用心，但是粤北山区的发展在一系列‘限制性’政策下困难重重、力不从心，这就是生态和发展之间的矛盾所在。”河源高新区官员表示，在某种程度上讲，粤北地区的用地指标、开发限制、财政支持、税收优惠、环保成本等与珠三角相比，有着政策倾斜式的“劣”。

    长期以来，滞后的基础设施建设都是制约粤北发展的一大瓶颈。在采访中，众多采访对象均表现出了对交通建设及配套设施建设的重视与期待。“我们有时开着高工资都留不住人才，什么原因，就是因为人才觉得没有为他提供珠三角大城市所提供的一些城市优质配套设施。”

    “由于粤北地区目前还没有建立完善的交通系统，很多货物运到粤北还得先运至珠三角再转运，这是一种巨大的浪费。”广东省社科院教授丁力说。

    另外，由于从税收等角度考虑，珠三角的地方政府有时会存在着某些地方保护主义，从而不愿意GDP贡献大的企业迁至粤北地区。“这其中牵扯到方方面面的利益格局，现实操作层面远不如理论层面那么简单。”某官员接受采访时透露。

    在采访中，粤北的执政者们建议从生态补偿机制、财政转移、税收优惠倾斜、基础设施投资倾斜等各个层面对粤北山区进行实质性地支持。

    但如何补偿也是一门学问。陈鸿宇指出，省里对粤北山区的财政补偿并不是外界想的那样简单的“给钱”，而是一个系统复杂、值得研究的课题。

    “全省对粤北山区应该统筹补偿，涉及到用什么方式补偿和补偿多少的问题，这些如果处理不好就容易导致权力寻租。总的来说，对山区的补偿既不能全包，又不能全推。要进行财政体制改革，建立规范的转移支付体系，对专项拨款进行审批，严格按照比例拨款。”陈说。

    生态优势如何转化？

    “作为生活在这里的市民之一，我们能体会到资源环境的重要性，但矛盾的是我们也要吃饭，也要发展啊。”河源一官员点出了粤北地区经济发展的左右为难。

    一方面，粤北地区绿水青山的自然环境不容被践踏破坏，不能再走珠三角发展“先污染后治理”的老路；但另一方面，粤北地区的“发展”压力也不容轻视。

    “光靠基础薄弱的农业很难有大的带动与发展。”粤北山区一位官员告诉《21世纪经济报道》。

    事实上，上个世纪的八九十年代，为了尽快改变落后的面貌，在“宁要金山银山，不要绿水青山”的思想指导下，粤北地区不惜牺牲环境发展经济，引入了不少传统制造类企业，甚至有大量高耗能、高污染企业。

    近些年，国家对粤北山区的环保政策更为严苛，“环保门槛和环保成本至少比珠三角翻了一倍”。河源当地一位官员表示，如果再遇上一些“不利”的宏观调控政策影响，粤北山区更是惊弓之鸟，完全没有发展的底气。

    因此，享受着“如诗如画山水”的粤北地区，正因为这种“生态”恩赐而在传统产业加工链条上颇受“限制”。

    “河源的矿产资源相当丰富，但由于考虑到交通基础设施、产业布局、市场、环境污染等综合因素，这些矿产往往只经过极为简单的加工便供应至其他地方，难以形成深加工等后续产业链。”河源经信局一政府工作人员接受采访时说。

    除了外界的环保压力外，近几年，粤北地方政府的发展思路也大为转变。去年以来，粤北各地政府先后提出了“绿水青山也是金山银山”的发展思路，在入驻企业的审批以及环保政策的落实上，自觉践行生态发展之路。

    “这些年我们尤为注意产业的准入门槛，只有低污染、低能耗、有发展前景的企业我们才允许落户。”河源经信局一官员接受采访时说。

    河源高新区对引进项目设置了极高的准入门槛，据统计，园区几年间先后拒绝了300多个总投资高达400多亿元的污染大、治污难的项目入园。

    与此同时，河源政府下大功夫、投大笔资金修造污水处理厂，甚至从波兰引进相关技术。“珠江三大支流之一的东江干流近半河段在河源市辖区内，水质能保持国家地表水Ⅰ～Ⅱ类标准；东江干流河源向惠州交接江口断面的水质能达到国家地表水Ⅱ类标准。”河源市环保部门的工作人员告诉《21世纪经济报道》。

    “我们（河源）有着一流的空气、一流的水质，是全省唯一没有酸雨记录的地级市，这对需要较高空气质量的电子企业来说是一大吸引力。”河源市发改局一领导说，仅仅有资源是不够的，现在的关键是怎样把“资源”变成“资本”，由此迸发出巨大的经济效益。

    而优良的生态环境，也正转化成竞争优势。

    目前，河源的支柱性产业集中在依托优良水质、低污染的水产业园以及依托优质空气的通讯电子产业。据了解，目前河源高新技术产业对全市工业产值的贡献率达到了70%-80%以上。

    产业园区路径选择

    基于粤北山区良好的生态优势，专家建议，除发展高新技术产业外，粤北山区还可以大力发展农业产业园区，以及集养生休闲为一体的现代旅游业。

    广东省委党校教授陈鸿宇认为，园区的概念不仅仅局限在制造业，还可以是现代旅游业、服务业园区（物流园区、仓储园区、旅游园区、中心批发市场等），同时还可以发展现代农业园区，以大企业为龙头，带动农村的合作组织，形成产业链。

    “举个例子，产业园区的建设要发挥‘交融效应’，也就是说，产业园区只是‘抓手’，背后得形成一系列配套、服务、物流等网络，得带动整个地区的产业链，让当地经济发展，让当地群众受益。”陈鸿宇教授表示，如果不能让农民成为受益主体，那么一系列园区建设也将流于形式。

    “粤北地区凭借其良好的生态优势，完全可以朝着‘食品安全大基地’的方向发展。”广东省省情调查研究中心城镇经济运营研究所所长贡立华进一步建议，“该食品安全基地一开始就应该执行高标准、高要求，由省里主导，上升到国家战略、全国高度，找准全国乃至世界的市场需求点。”

    粤北已经开始行动。位于清远佛冈的“田野绿世界”是佛冈境内具有台湾农村特色的生态休闲农场，在占地5380亩的土地面积上，集休闲、运动、养生、生态、农产、会议、美食八大功能为一体。

    记者深入园区发现，其餐厅内供给的食物基本来自其农场内无公害无污染的天然食品。

    旅游业方面，过去单纯的观光型旅游已经满足不了游客的需求和经济发展的需要，粤北旅游业近年来打造出休闲度假、健康养生等“体验性旅游”概念，这不仅可以增加当地的旅游业收入，还可以拉动当地的房地产市场、就业机会以及服务业的发展。

    清远市旅游局表示，清远过去的旅游项目呈现“星星多，月亮少”的局面，缺少整体规划及大项目的投入，再加上难以实行环保监管，总体效益不高。

    针对以上问题，清远目前正在发展适合会务会展的高端酒店及景区（点），完善已有的狮子湖、美林湖、碧桂园、恒大世纪城等项目功能，同时着力打造英德广晟生态城等高端休闲度假旅游项目，满足港澳及珠三角地区市场需求。目前，清远全市在建超亿元的旅游项目有8个，总投资额超149亿元，其中超10亿元的旅游项目有4个，总投资额达126亿元，分别是英德广晟生态世界、英德金海湾生态旅游度假区、英德国际航空休闲养生基地、英德宝墩湖生态旅游项目。

    “乡村旅游”、“农业生态旅游”、“探险旅游”、“会务会展旅游”等一系列旅游新概念将是粤北地区下一步重点发展的方向。“清远今后的目标，是打造出高端、集约、特色化的清远旅游产业链。”清远旅游局相关负责人说。

    贡立华还建议，粤北地区有着得天独厚的生态资源优势，应该摆脱顺德、东莞式的粗放型工业而向精细化工业发展。广东乃至全国目前都缺少这种精细化的工业。

    新型城镇化之路

    粤北振兴离不开城镇化。

    “粤北山区要转变经济发展方式，把新型工业化、新型城镇化和生态经济三者结合。”陈鸿宇教授说：“很重要的一点是让农民成为主体，把分散的农民组织起来，实行土地股权化、土地折股，成立新型的股份合作社。村委会和股份合作社各司其职，前者只负责社区治理和公共服务，而后者负责经济事务，农民自己监督管理。”

    广州泛珠城市发展研究院王廉院长认为，粤北地区的经济社会建设应该遵循新型城镇化发展的规律，根据资源、消费、产业、城镇、市场、社会要素的变革需求，制定出与之相适合的形态和业态。

    “首先要对资源进行评级与分类等一系列量化过程，其次要根据资源、消费水平等对城市进行定位，然后再制定出适合的城镇链、产业链和人才链。”王廉表示。

    清远市佛冈县目前正在推进“广东省首个新农村建设试验区”项目。

    在王廉看来，粤北最适合打造生态城。

    粤北各地也希望如此。

    但是“按照国际生态或未来城市规划标准，每平方公里只能是3000-5000人口，拥有50-100平方公里的产业园区。韶关如要打造成生态城，中心城市如果有100万人，应该规划约200平方公里的城市，其中产业园区应该占3-5成。另外，还要有配套资源。粤北各地是否有足够的配套设施去匹配这些产业园区？这对粤北山区来说也是一个考验”。王廉说。