运用财税手段促进雾霾治理

　　贾康

　　雾霾对于我国社会生活的威胁已经不仅仅是少数地区了,前面一轮曾打击大半个中国,近期又有一些城市国庆长假期间受到新一轮雾霾的危害,社会公众早已经明显不满,政府管理部门不能说不重视,但是客观估计,要真正解决这个问题可能还要待以时日。在这个过程中间,财税和其他的手段怎么配合,怎么把政策调节手段和制度建设结合在一起往前推进?实话实说,目前还存在着不容忽视的悖论与困境。

　　第一,从政府决策层到各个部门,这些年的基调是全面协调可持续发展,反复强调要促进生态文明,进而到十八大提出“五位一体”指导方针,不能说不重视环境保护与改善,但是具体调控中,各个部门、行业等在通过经济生活内生地形成一种有利于控制污染的治理机制方面一直得分不高,乏善可陈。

　　第二,老百姓人人说到雾霾都非常气愤,在网上发声破口大骂宣泄不满,但是一旦说到让老百姓怎么样在这方面调整自己的行为,触及到自身利益的时候,便是一面倒的反响:这跟我无关,是政府的事。例如北京市相关部门的领导说到雾霾的形成从排放源说至少10%到15%和我们老百姓的烹饪有关系,大家在这方面也要做出贡献,马上引来一片骂声,连美国的《侨报》都说,这话从科学角度来讲没错,但这个官员不该这么讲,这么讲就犯众怒——即有些话对百姓似乎是不能讲的,官员就一些事情谈认识时应该绕道走。

　　当然,解决问题最主要的首先要抓大头,同时还要抓普遍起作用的机制。从这一角度看,这个大头和最主要的机制就是中国现在总体能源再生产和消费链条的状态。而这个大头就是从现在开始,绕不过去的是“从煤到电”这个主力能源的消耗使用,怎么样可以让所有的相关主体——如今中国至少有4000多万家的企业(包含大量小微企业),大家由于有经济利益的压力和激励,发自内心、发自自己的利益感受,来节能降耗减排,所有的企业都努力减少单位能源的消耗,从而减少雾霾;乃至所有的居民,大家尽可能地考虑到节电节水。

　　在这种努力中,财税能起什么作用?当然从其政策设计到制度建设,应该配合必须要解决的“五位一体”全局问题,从经济、政治、社会、文化和生态全面考虑的配套改革,这才是我们的出路所在。

　　财税可做的事情大致有三个方面:

　　第一,我们的环境税制改革必须尽快地有所动作,有所作为。 “环境税改革”概念其实包括两个最基本的要领,一是我国是否推出独立开征的欧洲称为 “碳税”、“硫税”这样的新税种,二是我国现有税制里面的19种税,有哪些还有“绿化”的潜力空间,需要调动这种潜力。比如已经开征的税种里面,有资源税,在2010年,首先从新疆开始对原油天然气的资源税实施改“从量”为“从价”的新机制以后,到现在为止这个新机制已覆盖全国,但是敢不敢下决心把新机制覆盖到煤炭?这是一个很大的考验。

　　从资源税角度切入的我国新一轮在基础能源层面推开的改革势在必行。仅仅是整个税制里面“绿化”的一个资源税,它就可能产生牵动全局的重要作用。 “从煤到电”的产业流程利益机制概念之上,需要来一个适应市场经济的真正的突破,使我国在一般商品比价关系和价格形成机制的基本市场化以后,多少年没有实现的基础能源市场化调节在全国要进入一个新的境界。 “从煤到电”在资源配置的过程当中,使大家都要用的电力,也实现其产业部门内的全面改革,即真正使电力回归商品属性,配上十年前5号文件表述的竞价入网机制,使所有相关生产主体能够由此真正产生内在的动力与活力,尽最大可能地在竞争中间把自己的产品做到有竞争力。如此,带来的实际结果是发电成本降低,这与感受税负影响而千方百计地节能降耗努力是合成一体的。同时,要针对电网自然垄断的属性,完善相对应的特许权管理,让它回归自然垄断地位,不再以交叉补贴控制前端又控制后端。到了后端,也要放开,就是十年以前5号文件里已经提出来的输配分离,在电的零售环节引入服务外包等竞争机制,真正多样化地顺应用户需求,提高服务质量。

　　类似上述这些税种的“绿化”之外,另外要提到的是应研究单独开征的环境税、硫税,实际上是以对造成环境压力的排放主体为对象,结合排量,把外部成本内部化的特定调节机制。我们认为这个改革在中国也势在必行,最好在“十二五”期间提出基本的方案,不宜再拖。

　　第二,财政的支出,包括专项的支持,对一些看准的战略性新兴产业是需要作出战略性支持的,但不可过多过滥,不宜把支持资金切得很零碎,由很多部门分头去做,需要尽可能地整合集约,对决策上有把握的事情,下决心把资金力量形成拳头支持某些重大专项。另外还包括财政的补贴,比如对太阳能、风能的标准化补贴。前面提到电的竞价入网机制,在这个竞价入网环节的补贴应是非常清楚的,即和使电力回归商品属性的竞价入网机制关联的财政补贴是透明的:各种电一起竞价,但有公开的规定,一度太阳能电补多少钱,一度风电补多少钱,这样来落实对可再生能源的支持政策。企业不是说谁做可再生资源发电谁就能入网,还是在竞争中间淘汰那些比较靠下的落后产能,让靠上的先进产能进来,因此这个补贴就是规范的、有公平合理性质的。以这样一种透明的、规范的财政补贴配合电力部门配套改革,在竞价入网的环节上,无论煤电、光伏电、风电,政策无非就是一个补贴的度。

　　当然,资源税改革所带来的这样的一个税负在整个产业链传导中一定会影响到居民的最终消费,比如电费贵了、水费贵了,因此,政府需及时适度提高低保标准,让最低生活水平的居民实际生活水平不下降,而中等收入阶层以上的人适应经济信号的变化,会调整自己的消费习惯。

　　第三,与财税方面相关联的,国家应通盘管理整个产业布局,在顶层规划方面做到位。中国的能源,涉及火电、核电、水电、风电、光伏电(太阳能电)等等,是有内在联系的一大套配置,需要系统工程式的顶层规划,如果发改委没有一个高水平规划,让地方和企业集团在市场中以“试错法”把整个的能源开发、生产格局合理化是不可能的。在这种情况下,财政拿公共资金去支持谁、不支持谁,可能说的全是没有全景图、没有客观依据的带偏向的话,是缺乏扎实依据的。应该使“全景图”式的规划做得有基本的水平,然后再说财政的公共资金应支持谁。

　　在顶层规划上,例如光伏电池行业,所有媒体指责地方政府头脑发昏,指责像无锡尚德这样的企业战略错误等等,有一定道理,但我认为没有说到最关键的地方。无锡尚德原认为主要靠对欧洲市场出口就可以源源不断地把自己的光伏电池产能做大做强,结果世界金融危机来临情况骤变,出口不行了,产品无出路了。看似这是一个尚德为代表的企业与行业个案,但回到全局来说,为什么中国人在自己本土上消耗能源也造成一定污染、终于生产出可产生清洁能源的光伏电池产品,却98%以上只有出口一条道?把这样的清洁产品卖给比我们更清洁的外国使用,却把所有相关的污染和负面东西留在国内?

　　这个事情上之所以形成这样的格局,就是我们应有的配套改革迟迟不动:电力系统十年前5号文件最主要的两句,一个是竞价入网,另一个是输配分开,寸步没动,只有厂网分开、主辅分离做了,实际的结果是建了很多大楼,新提拔了很多高管,配了很多车辆,增加了很多固定成本,改革的正面效应却没有见到。

　　分布式的光伏电池发电在国内能不能入网?如强调技术上这不行那不行不是根本所在,中国有些企业自己生产的智能电网已经输出到东欧和其他国家,我们自己完全应该有更积极的举措在分布式发电、微电网和光伏入网方面,组织技术攻关,解决技术升级和应用问题,尽快让我们生产的光伏电池能在国内入网使用,这是客观需要。如果在改革努力中形成这样的条件,很难想像打击整个中国光伏产业的危机能够实际演变到这么严酷的程度。

　　我们市场潜力大、需求大,就是不能联通国内的有效供给。没有真正的攻坚克难的配套改革,中国很多自己看起来具有的相对优势都是潜力状态,而不能变成实际的我们发展方面的正能量。市场经济里面会有不断的“重复建设”,但是在这样的过程中间,政府应该进行放松准入制度安排、产业政策、技术经济政策方面的配套,特别是破除过度垄断推进改革,往前看我们必须采取应该采取的改革举措。

　　(作者单位:财政部财政科学研究所)