经济改革必须引入法治变量

    中国社科院法学研究所研究员周汉华：经济改革必须引入法治变量
    市场经济本质上是法治经济，当目前经济体制改革和政治体制改革处于两难局面，法治将发挥什么样的作用？《第一财经日报》专访了中国社科院法学研究所研究员、宪法行政法研究室主任周汉华，一窥“法学人眼中的法治市场经济”。
    法治不完善导致政府权力过大
    第一财经日报：目前我国改革所面临的问题和机遇何在？
    周汉华：目前的最大问题在于，经济体制改革与政治体制改革的两难困境。不管是大改还是小改都存在风险，大改迈不出脚步，小改无助改革。这时候引入法治变量是必经之路。摆脱经济与政治相互咬合的困境，构建“市场经济—法治—民主政治”的有序发展态势。法治将发挥独一无二的作用。市场经济与民主政治，法治有能力挑起两头。
    日报：市场经济与法治的关系是什么？市场经济为何要强调法治？
    周汉华：市场经济本质上是法治经济，需要确立法律的最高权威与法律的平等保护等基本法律原则。市场经济需要法治，这也是经济学家越来越关注法治这一现象背后的原因。
    没有任何一个国家可以在法治长期缺乏的情况下，实现经济的可持续发展。从历史发展过程来看，市场经济与法治的出现并不完全同步，市场经济与法治的演化路径一般有两类：一是法治先行，以英国为代表的西欧等国家，其法治发展远远早于市场经济制度的确立，这得益于早期欧洲权力分立的社会结构。还有香港和新加坡，先引入西方的法律制度，再进行市场经济建设。二是市场经济先行、法治跟随的模式。如苏联、东欧国家为典型的一些转轨国家，都采用了完全不同的休克疗法，以全盘私有化为标志，先全盘引入市场经济制度，再确立法治权威。
    法治先行往往是一条普遍的成功经验。我国没有采用法治先行的发展模式，如果法治建设不能跟上，这种模式蕴含着经济发展停滞甚至倒退的风险。
    日报：法治落后于市场经济的发展会带来什么问题？
    周汉华：从我国现实来看，法治不完善带来的最主要问题有三个，一是法律制度尚不够完善，主体不同权、权利不平等，民营经济发展受到限制；二是政府权力过大，政府与市场边界模糊，制约了市场配置资源作用的发挥；三是对公民的人身权和财产权保护不力，市场主体缺乏稳定的安全预期。
    行政审批改革要从粗放向精细转变
    日报：法治建设滞后已经成为制约我国市场经济进一步发展的瓶颈，针对这一现状，有何基本可行的建议？
    周汉华：法治建设应该是“一揽子”的建设，涉及的范围广，但是又要有重点，不要面面俱到，我称之为“最小一揽子”，现在法治政府的“最小一揽子”在哪儿也是很多法学人思考的问题。我们提出了三个层面的建议：一是在立法层面的制度完善。二是推动政府机构改革，完善行政执法机制，理顺政府与市场的关系。三是深化司法体制改革，为法治的市场经济建设顺利进行提供司法保障。
    日报：对于立法层面的制度完善，哪些方面又是“最小一揽子”呢？
    周汉华：应该落实权利的平等保护原则；切实保护公民的人身权和财产权，严格适用法律保留原则，以提升市场主体的安全与稳定预期；清理现有法律和相关政策文件，促进公平竞争；完善权利保护的程序规定，建立以司法救济为核心的权利保护机制。
    日报：你提到要理顺与政府有关的三大基本关系，是哪三大关系？
    周汉华：一是“政府、市场、企业”的关系，核心是市场经济，改革的基本方向是“放权”，让市场调节企业行为。明确政府行为边界，凡是市场能够做到的，就尽量让市场去做。二是“政府、社会、国民”的关系，核心是民主法治，改革的基本方向是“让权”，向社会“让权”。凡是国民自己能够做的，就应当由人民自己做主，由国民自己通过努力去实现；国民自己做不了的、做不好的，应由社会进行协调；只有社会解决不了，或解决不好的，才由政府施以援手。三是“中央（政府）、部门、地方（政府）”的关系，核心是地方自治，改革的基本方向是“分权”，向地方“分权”。
    日报：分权与放权也与正在进行的简政放权、行政审批制度改革密切相关？
    周汉华：行政审批制度改革其实涉及两方面工作：存量审批项目的废止与调整，后续增量审批项目管理。目前来看主要改革在前者。但现有改革也需要从“批发”向“零售”、从“基于数字”向“基于体验”、从“粗放”向“精细”的转变。对于后者，要实现合法与合理、事后改革方式与事前控制机制、任务的重要性与推进机制的统一，逐步实现行政审批制度改革从事后解决向事前控制的转变，有必要建立专门的改革推进机构。
    日报：法治政府建设的目标应该包括哪些要素？
    周汉华：第一是树立法的权威。法必须要有最高权威；其次是公正：法治要体现公平正义，这也是法的价值要求；再次是建立开放的法律制度与体系，法律不能与社会发展脱节。
    彻底解决司法地方化方案障碍更多
    日报:对于解决司法地方化问题，你提出了三种不同方案？
    周汉华：三种方案根据“手术大小”划分：大方案，彻底分离司法管辖区域与行政区域，实行人民法院系统的垂直管理，各级人民法院法官均由中央政府任命。这种方案的好处是可以彻底解决司法地方化问题，保证司法的集中统一。但“大改”所面临的障碍也相对更多，一是需要修改现行宪法和人民法院组织法，来自各方面的阻力会很大；二是全国二十多万法官全部集中由中央管理，难度很大；三是垂直管理并不完全符合司法权的特性，也与我国分级管理的宏观管理现状有较大出入。
    中方案，采用半垂直管理体制，下级法院法官由上一级人大任命，并向上一级人大负责，以摆脱地方政府对司法过程的干预。这种方案的好处是既具有可操作性，也有实质性改革内容。这一方案需要修改宪法和人民法院组织法，这是面临的主要问题。
    小方案，在维持现有司法体制不变的前提下，通过提高审判级别、上级法院派出巡回法庭、异地管辖、当事人选择受案法院等方式，摆脱地方政府对司法过程的干预。这种方案的好处是不触动现行体制，可操作性比较强，人民法院已经开展某些方面的改革探索，积累了一些有益经验。面临的障碍是改革的力度有限，改革探索的多样性可能会影响方案的执行力度，也很难从根本上解决地方政府干预司法的问题。