开启户籍改革之门

　　户籍就像横亘在中国农村和城市间的一扇门――这边的人期待着能打开门去到另一边,而另一边的人却紧紧地拉住门把手。改革之难在户籍“开门”问题上可见一斑。但这扇门不会永远关闭。
　　户籍改革是各方关注的焦点之一。考虑到城镇化是高层未来关注的首要任务,完善户籍制度又是城镇化的要件之一,业内普遍认为,中央未来在户籍改革方面将有所作为,而第一步或是明确全面放开地市级以下城市落户限制。
　　至于大城市的户籍改革,专家称可借助居住证制度,让大城市外来人口分步获得与当地居民同等的福利待遇。上证报记者了解到,由公安部起草、早已提交国务院审批的《全国居住证管理办法》年底前有望出台。
　　路径:中小城市先行
　　近两年,我国开始明确户籍改革思路,先从中小城市开始,分层分类推进。
　　今年6 月底,国家发改委主任徐绍史向人大提交《国务院关于城镇化建设工作情况的报告》,提出户籍改革方向是“全面放开小城镇和小城市落户限制,有序放开中等城市落户限制,逐步放宽大城市落户条件,合理设定特大城市落户条件,逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。”
　　“改革重点放在中小城市,一方面是中小城市对流动人口的吸引力没有那么大,放开落户限制也不会造成很大冲击,这一点不像大城市。另一方面中小城市户口附加值没有那么高,改革难度相对较低。”国研中心社会发展研究部副研究员王列军对记者称,“事实上,只要有合法稳定的工作和住所,地市级以下城市已经全面放开了。”
　　难点:大城市遇阻
　　从城市发展规律来看,只有大城市和特大城市,才有可能创造更多的就业机会,容纳更多的外来人口。但恰恰是在外来人口最为聚集的北京、上海、广州和深圳等特大城市和省会等中心城市,落户限制是最严格。
　　“户籍改革难点在大城市,并且短期内很难有大的突破,尤其是北京、上海等一线城市,不收紧就不错了。”王列军说。
　　他称,近几年大城市户口的含金量越来越高,尤其是一些新增的福利政策,如保障性住房、社保参保补贴、购房资格等都与户籍挂钩,另外考虑到不断膨胀的人口对资源环境、城市管理带来的压力,大城市对外来人口落户的条件甚至又有所提高。
　　户籍改革专家、中国人民公安大学教授王太元也对记者表示,户籍改革的真正难点,是如何合理分配附着在户籍上的各种权益,户籍改革的任务就是要缩小乃至消除这种差别。而消除常住外来人口与本地户籍人口的权利差别,也就意味着公民基本公共服务的均等化。
　　对此,王列军表示,在当前财政体制下,地方政府要付出高额的改革成本,而且越是大城市成本越高。
　　他解释称,“我国的福利支出责任主要由省级及以下政府承担,而且长期以来省以下政府支出占大头。越是发达地区,越是大城市,地方分担的比例就越高甚至完全自筹,而这些地方正是人口流入最多的地区。”
　　正是基于这样的福利支出责任机制,地方政府为新落户人口提供公共服务主要依靠自身财力,加重了财政负担。因此,面对放开户籍限制,地方政府的积极性并不高,这也使得户籍改革计划在落实时大打折扣。
　　王列军坦言,从中长期看,必须改革这样一种福利筹资体制,提高中央和省级政府的支出比例,这样才能从根本上鼓励地方政府接纳外来人口,促进流动人口融入城市社会。
　　破解:居住证制度替代
　　户籍改革在大城市和特大城市难推进,但并不意味着不推进,也不意味着不能推进基本公共服务的均等化。在谈及大城市户籍改革思路时,很多专家重点阐述了居住证制度的替代性管理作用。
　　王太元表示,大城市和特大城市应及时推出居住证制度,根据入城年限分步骤赋予非户籍常住人口相应权益,尽快实现本市内所有常住人口的基本公共服务均等化。
　　王列军也认为,“居住证制度是一种较为现实的大城市户籍制度改革路径,外来流动人口通过居住证阶梯式获得当地权益。”
　　事实上,近几年,不少地方已经开始探索实施居住证制度,截至2012年底,全国已经有20多个省份或城市出台了实施居住证制度的相关文件。其中,上海对居住证制度的探索走在前面。
　　“居住证制度以居住年限、就业状态、社保缴费年限等为管理条件,鼓励以就业为目的的流动,有些体现了权利与义务对等的原则,这样既不会一下子给当地公共服务造成较大的压力,还有利于加强人口管理。”王列军称,这对不能立即在居住地获得户口的人来说,在保障了他们最基本的权益的同时,也提供了融入当地社会的阶梯。
　　早在今年两会期间就有消息称,《全国居住证管理办法》已提交国务院审批。据有关方面透露的时点,该办法将于今年出台。因此,该办法对外发布的时间很可能在未来两个月。