解析第二份反贪贿报告

　　沈念祖

　　10月22日，最高检检察长曹建明向全国人大常委会作检察机关反贪污贿赂工作情况报告。

　　今年全国“两会”上，十一届全国人大常委会委员长吴邦国所作的全国人大常委会工作报告中，包含有今年将“听取反贪污贿赂报告”的工作安排。

　　此次最高检所作的报告指出：“2008年1月至今年8月，全国检察机关共立案侦查贪污贿赂犯罪案件151350件198781人，提起公诉167514人。人民法院判决有罪148931人，占已审结案件的99.9%。通过办案为国家和集体挽回经济损失377亿元。”

　　这是建国以来全国人大常委会第二次听取反贪污贿赂报告。全国人大常委会安排听取“反贪污贿赂”的专项报告，被认为是中国最高权力机关对反贪污贿赂工作的高度重视。

　　十八大以来，中央新领导层对反腐倡廉工作表态的密集程度以及措辞严厉程度都历史罕见，截至目前，落马省部级高官已达10人。

　　第二份全国性反贪贿报告

　　全国人大常委会第一次听取反贪污贿赂报告要追溯到24年前。

　　1989年，中国开展了改革开放以来席卷全国的打击贪污、受贿等腐败行为的反腐败斗争。最高检监所检察厅原厅长陈振东回忆，1989年7月中旬，最高检召开各省、市、自治区检察长座谈会，内蒙古一名副检察长发言说，“把反分裂放在第一位”，时任最高检检察长刘复之当场纠正，“是把反贪污贿赂作为工作的重点”。

　　这年6月，邓小平在一次重要谈话中指出，要始终坚持一手抓改革开放，一手抓惩治腐败。

　　当年8月，最高检、最高法根据邓小平的谈话及党中央、国务院相关精神，公布了《关于贪污、受贿、投机倒把等犯罪分子必须在限期内自首坦白的通告》。一场声势浩大的反贪污贿赂斗争席卷全国。两个月时间内，全国有1.8万人到检察机关投案自首。这段时间，全国各地的检察机关门庭若市，有的是自首、有的是检举他人。

　　在离“两高”通告规定的最后自首限期还有6天时，刘复之向全国人大常委会作《关于检察机关开展反贪污、贿赂斗争情况的报告》。

　　这份报告中明确指出了“自觉接受全国人大、全国人大常委会和地方各级人大及其常委会的监督。我们要求各级检察机关经常、主动地向人大常委会汇报工作。凡是涉及适用法律的疑难问题以及重大案件，要专门报告人大常委会，自觉地、主动地接受人大的检查、监督”。

　　2005年以后，许多地方层面的人大常委会进行了类似的尝试。比如：2005年，北京市朝阳区十三届人大常委会十二次会议听取并审议了区人民检察院关于开展反贪污贿赂检察工作情况的报告。2008年后，做这种尝试的地方人大越来越多，主要集中在区(县)一级，也有部分地市级人大常委会。

　　目前已有新疆、吉林、贵州、河南、安徽、甘肃、黑龙江等省级检察院就反贪污贿赂工作向同级人大常委会作了专项报告。

　　不过，在全国人大常委会这个层面，这种做法并没有延续下来。时隔24年后全国人大常委会才再次听取反贪污贿赂报告。

　　陈振东认为，人大听取检察院专项反贪报告并监督，应该制度化、常规化。

　　全国人大常委会安排今年听取反贪污贿赂的专项报告，有其法理依据。根据2006年公布的《各级人民代表大会常务委员会监督法》规定，各级人民代表大会常务委员会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地安排听取和审议本级人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告。

　　和24年前一样，本次报告中也提到要自觉接受人大及其常委会的监督。报告中表示，“主动向人大及其常委会报告反贪污贿赂工作情况，认真贯彻人大的决定和要求。”

　　同时报告强调要“积极配合人大组织的专题调研和执法检查，认真办理、及时反馈人大代表的议案、建议，邀请人大代表视察反贪污贿赂工作，诚恳听取批评和意见”。

　　最高检监察局原局长叶惠伦在接受经济观察报记者采访时提出建议，人大要加强问责制。“对反贪工作做得不好的、做得不对要怎么办?这需要有问责制，人大要行使弹劾、罢免这些宪法赋予的职权，进行刚性的监督。”

　　经济观察报记者发现，向本级人大常委会作反贪污贿赂报告的通常为本级检察院检察长，这些报告都顺利获得通过。人大常委会委员大多围绕提高办案质量、加强检察队伍的自身建设以及做好防范预防工作等方面提出建议。

　　从自首到举报

　　对比前后两份反贪污贿赂报告，最大的不同就是，前者以自首为发端，而后者则强调群众举报的重要性。

　　据检察系统统计，从1989年8月15日至10月20日，全国已有18030名犯罪分子到检察机关投案自首，其中有县处级干部401人，司局级干部14人。自首人员交代犯罪金额18205万元，退出赃款赃物计人民币10197万元。

　　但是，刘复之指出：“在投案自首人员中，大多是浮在面上的，火烧眉毛或已经暴露的犯罪分子，而那些隐蔽较深、尚未触动的犯罪分子主动投案自首较少，他们还在图谋对抗法律，逃避制裁。看来，不到‘兵临城下’之时，他们是不会主动自首的。”

　　今年的这份反贪污贿赂报告透露，立案侦查的案件中，群众举报48671件，占32.1%;检察机关自行发现53532件，占35.4%;纪检监察机关移送14354件，占9.5%;犯罪嫌疑人自首、其他执法司法机关移送和其他来源34793件，占23%。

　　上海师范大学预防职务违纪违法犯罪研究中心学术委员会主任商红日指出，来自群众举报的线索占很大比例，这就意味着群众举报是检察机关反贪办案的源头活水。所以，检察机关还承担着保护举报人的重要责任,要通过健全制度,让群众“敢举报”、“理性举报”。

　　同时报告还提到，检察机关突出查办大案要案，立案侦查县处级以上国家工作人员13368人，其中厅局级1029人、省部级以上32人。

　　北京航空航天大学廉洁教育与研究中心主任任建明认为，大案要案一直以来是打击腐败的重点，这是非常正确的。打击腐败必须坚持有腐必反，无论是“老虎”还是“苍蝇”都应当查处。如果忽视了对“小腐败”的查处，就会导致腐败很难从整体上被控制。

　　在陈振东看来，今后反腐力度会加大。“但我不同意运动式反腐败、运动式打黑，或者再发出类似1989年那样的‘通告’，这个办法在现在没多大的效果，当年主动自首的官员级别并不高。”

　　加大打击行贿犯罪

　　随着中国反腐败斗争的深入开展，行贿犯罪的社会危害性越来越为检察机关所认识和重视，对行贿犯罪的打击力度正在逐渐加大。

　　对于行贿者的打击是今年反贪污贿赂报告的一大亮点。

　　报告中指出，检察机关不断加大对贿赂犯罪的查办力度，立案侦查利用职权索贿受贿的国家工作人员65629人，故意拉拢腐蚀国家工作人员的行贿犯罪嫌疑人23246人。2008至2012年查处的受贿、行贿犯罪人数比前五年分别上升19.5%和60.4%。

　　任建明说，贿赂一定包括行贿和受贿两方，受贿和行贿都是犯罪，从实际个案来看，究竟是行贿人拉拢腐蚀对方的危害性大，还是收受贿赂方的危害更大，很难简单地下结论。但是，国内刑法在政策上重受贿轻行贿,实际执法中，司法机构独立性不够、机构授权不足，很难使用像新加坡、香港等地执法机构的调查权，能否突破案件，严重依赖于行贿者的检举揭发，行贿者立功可减免罪责，造成对行贿打击不力。“实行行贿与受贿同罚的原则，才能有利于从整体上控制腐败。”

　　此外，针对贪污贿赂犯罪的新情况、新特点，检察机关进一步健全了反贪污贿赂工作体制，强调要“健全侦查一体化办案机制”。

　　“检察机关注重健全侦查一体化办案机制，可以避免来自地方的各种因素干扰，提高刑事追诉工作的效能。”中国政法大学诉讼法学研究院教授吴宏耀表示。

　　“这种一体化办案机制，符合检察机关的机构性质。检察机关要充分发挥刑事追诉效能，就要强调上下级检察机关的一体化领导关系。”吴宏耀说。

　　首任反贪总局局长罗辑则认为，就法治的要求而言，检察系统应该直属。“为什么税务系统垂直领导?因为国家的税收不能受地方的干扰。司法应与此同理。对一个国家的秩序而言，法律是最根本的保障。如果一个国家的司法可以受到地方个别领导的随意干预，那么这个国家就不可能有真正的法治。所以最应该垂直领导的就是检察机关。”

　　同时，吴宏耀也对“侦查一体化办案机制”提出了建议。他认为，现在对于交办、提办、督办、指定异地办理等具体标准,还缺乏法定规则。“放在法治的框架下，还是应该将具体标准明确、细化，以避免办案中可能产生的随意性。”

　　“在交办、指定异地办理时，如果改变了管辖，上级检察机关应与上级法院沟通协调，以免后续检察机关移送同级法院起诉的时候，法院却没有管辖权。”吴宏耀建议检察机关建立沟通协调机制。