对预算体制需做大手术

　　中国社科院学部委员、财经战略研究院院长高培勇在接受《经济参考报》记者专访时表示，预算体制改革只能也必须着眼于“治本”———针对长期存在于我国政府预算管理体系中的体制性“顽疾”，做釜底抽薪式的大手术。

　　《经济参考报》：即将召开的三中全会将制定全面深化改革的总体方案，30多年的历史经验表明，财税体制始终是改革的“牛鼻子”，破解当前诸多难题，财税改革是瓶颈地带和焦点环节。您认为下一步改革的方向应该怎么把握？

　　高培勇：当前制约我国经济社会发展的许多具有全局性影响的问题，如地方债务风险、产业结构调整、城镇化推进、改善民生导向和宏观经济政策布局等，都同财税体制密切相关。可以说，财税体制改革牵一发而动全身，已经成为全面深化改革开放的突破口和主线索。

　　一旦聚焦财税体制改革并深入到其所牵涉的多方面因素，又会发现，解决当前的突出矛盾固然是财税体制改革的一个重要着眼点，但围绕它的研究和谋划，应当也必须从顶层设计和总体规划入手。其中，事关财税体制改革根本方向的四个问题，当在优先考虑之列。

　　这四个问题就是财政体制要不要坚守“分税制”？税制结构要不要增加直接税？预算管理要不要真正实行“全口径”？政府支出要不要稳定规模并转换结构？这四个方向性问题，对于启动下一步的财税体制改革是极为重要的。只有在大方向明确的条件下，才可以避免出现一些似是而非的决策，改革才不至于出现周折或反复。

　　《经济参考报》：在这四个问题中，作为国务院部署的2013年深化经济体制改革重点工作之一，下气力推动建立“公开透明规范完整”的预算体制，已经被提上议事日程。是否意味着这个问题已经到了非改不可的地步？

　　高培勇：确实是这样。在我国，预算收支不等于政府收支，是一个久治未愈的心腹之患。从2003年党的十六届三中全会正式提出“实行全口径预算管理”的改革目标迄今，已超过10年时间，尽管国家先后推出了一系列的调整、整合动作，逐步形成了公共财政预算、政府基金预算、社会保险预算和国有资本经营预算四类预算的现实格局，但这一矛盾始终未能真正缓解，甚至有趋于常态化的倾向。

　　《经济参考报》：一般人只笼统知道有政府预算，对这四种分类鲜有了解。请您具体解释一下，这四类预算和全口径预算管理是什么关系？

　　高培勇：公共财政预算，这类收支有统一的制度规范，须接受并通过各级人民代表大会的审议、批准，且可在各级政府层面统筹使用。故而属于规范程度最高的政府预算；基金收支预算，虽在名义上纳入了各级人民代表大会的视野，但在现实中被视作相关部门的“私房钱”。其收支的运作，既不需通过各级人民代表大会的批准程序，也不可能在各级政府层面做统筹安排。故充其量只能算作“备案”性的审议；社会保险基金预算，虽有相对规范的收支内容、标准和范围，并实行专款专用，但其编制和执行的主导权既非财政部门，又仅限于向各级人民代表大会报告，故而亦属于“备案”性的审议范畴；至于国有资本经营预算，则一方面，进入预算视野的范围仍限于部分国有企业，而且上交预算的国有企业利润比例远低于国际通行水平。