体制性不公是改革主攻方向

　　●体制造成的不平等，是当前公众普遍不满、强烈要求尽快解决的突出问题。恰恰是这些体制性不平等的困扰，构成了我国经济社会的最主要矛盾。

　　●越是重要领域和关系到国家命脉的关键行业，如要素市场、重化工业、支柱产业、基础设施等，越缺少有效监督，排斥市场的状况就越是突出。

　　●实体经济领域、初次分配领域要充分市场化，确保效率优先。

　　●稳中求进中要寻求突变。必须巧妙地处理好渐进与突变的辩证关系，把握好出台综合配套高强度集中化改革的时机和节奏，而不能一味片面强调渐进。

　　中共十八届三中全会召开在即，全面深化改革重要决策举世瞩目，各项具体方案正在紧锣密鼓的酝酿之中。在利益多元化、国内外经济情况高度复杂、约束条件越来越多的新形势下，全面深化改革成败的关键是理清思路，从不同阶层和利益群体中找到根本利益，形成最大共识，从而找准能够为各界普遍接受的主攻方向。

　　全面深化改革要防止顶层设计缺陷

　　三十多年来，随着发展与改革的历史性演化，我国社会经济利益关系也逐步呈现复杂化、多元化局面。在这种情况下，全面深化改革需要处理好方方面面的关系，防止出现顶层设计缺陷，在“改什么”、“怎么改”的重大问题上，需要形成共识，防止打乱仗。利益多元化固然会对改革有不同的视角，不同的主张，但不能成为反对共识的理由。尤其要具体分析各种利益的来龙去脉，不是所有的利益都是永久的，都是合理合法不可撼动的，不能不分青红皂白地搞平衡、都兼顾。顶层设计要体现公平正义，要深入观察分析各种利益形成的缘由、性质，对不合理的“奶酪”就必须动。

　　防止顶层设计缺陷的关键是认清两类性质不同的不公平、不平等

　　为理清思路、找准主攻方向，形成最大共识，首先需要明确区分、识别两种成因和性质完全不同的不公平、不平等及其导致的收入、财产差距。

　　一类是公平竞争、市场激励、优胜劣汰、主观努力、个人天赋、企业素质、奖勤罚懒、能力差别、贡献差异等等导致的行业、企业、个人财产-收入差别。可简称为“市场性不平等”。这是“游戏规则”机会均等基础上的起点公平，是相对公平而非绝对公平(后者可能永远不可能存在)。市场化的起点公平，促进经济社会技术进步，激发经济活力，对于这一类不公平，要排除干扰，创造公平竞争的市场环境，充分发挥市场机制的基础性作用，仍然应当是今后要牢牢把握好的正确方向。

　　另一类是由长期以来不合理体制机制造成的种种特权、双重标准甚至多重标准所导致的不公平、不平等。可简称为“体制性不平等”。它属于排斥市场竞争、不讲规则、依赖特权、制造歧视、政企不分、权钱交易、凭借行政垄断和政府不当干预所导致的不公平和不平等，是我国行业、企业、个人财产-收入差距无端拉大的根本原因。体制造成的不平等，是当前公众普遍不满、强烈要求尽快解决的突出问题。恰恰是这些体制性不平等的困扰，构成了我国经济社会的最主要矛盾。

　　顶层设计不可以混淆两类不公平，要区分轻重缓急，不能一锅煮，否则将导致思想、行为、具体方案的混乱，令改革倒退，过早、过激地整治市场性不平等，而轻易放过了体制性不平等。

　　体制性不平等加剧财产、收入分配不公

　　在体制性不平等当中，最赤裸裸的不公平、不平等表现，一是垄断集团凭借垄断价格，牟取垄断性高收入和垄断利润，使名义上的全民所有蜕变为实实在在的少数人所有。二是公务员、行政事业单位、国有企业和民营企业在就业、医疗、养老、住房等诸多福利待遇实行着明的、暗的极不平等的多重标准。三是福利待遇含金量差别巨大的城乡分隔的户籍制度，更是造就了不公平。四是国有企业的薪酬机制不公平、不合理。国企员工收入除基本性工资外，还包含工资外的隐性收入。而国有企业的年平均工资水平普遍是私营企业的2倍甚至更高。五是我国灰色收入占G D P的比例超过10%，掌握资源支配权力的机构、人员在利益的驱使下，侵吞公共资源，获取个人利益，加剧财产、收入分配的不公平。

　　体制性不平等主要来自我国行政化体制转变的深层障碍，来自市场发育过程中“边成长、边渗透、边蜕变、边异化”，来自新老既得利益边改革、边凝固、边膨胀，而始终没有形成相互制衡、动态优化、自我协调的市场主体和竞争力量，从而在制度上、机制上，总是使少数人凭借外在的超经济力量处于强势地位，占有着更多资源。既得利益集团是恶化产业结构，并把财产、收入差距拉大的根本原因。

　　我国特有的垄断现象，有一个鲜明的共同点，即都是在经济学意义上的经济规模集中度非常低下的情况下发生的。换句话说，我国产业结构和收入分配等领域还没有来得及形成真正意义上的规模经济性垄断的时候，行政性垄断便早已捷足先登了。也正是由于这种捷足先登，导致规模经济永远不可能长大，小散差乱现象随处可见。在这种背景下，行政垄断迟迟得不到有效扼制，反垄断法酝酿多年才艰难出台，出台后又对反行政化垄断问题轻描淡写、多有保留。这些刚好折射出了我国改革的最大难点。于是，越是重要领域和关系到国家命脉的关键行业，如要素市场、重化工业、支柱产业、基础设施等，越缺少有效监督，排斥市场的状况就越是突出。陆续揭露出来的腐败案件也是触目惊心。凭借对最宝贵、最稀缺资源的垄断、独占，足以击败市场上的任何对手，攫取巨额的行政性垄断利润。公众权益通过非市场手段被私有化，加剧了资本、收入和财富向少数人的积聚和集中。

　　全面深化改革的就应该严格界定为这一类。只有认准改革对象，找准主攻方向，才能获得最广大群众的普遍支持和广泛参与，才能使各项改革方案设计在出现争论分歧时不致在细节纠缠中迷失主攻方向。

　　为此，第一，在深化行政体制改革的背景下，要全面放松经济管制，简政放权，最大限度削减行政审批和行政事业收费，排除削减行政审批过程中的“挤牙膏”现象和居高临下心理，严防一再出现的行政审批不断反弹，“边削减、边增设”。各级政府及其各级主要领导应彻底停止直接插手各类企业活动。

　　第二，明确收入分配改革指向，必须是体制性不平等导致的收入分配不公。实体经济领域、初次分配领域要充分市场化，确保效率优先，做大蛋糕，给企业减负，剔除对民营企业自主权(投资、经营、定价、工资)的行政干预、硬性规定。谁许诺，谁兑现，停止政府开空头支票乱承诺而企业埋单的状况。与之配套，政府要在初次分配之外，解决社会公平，解决收入差距拉大。

　　第三，发动群众，依靠大多数。促使改革的拥护者、参与者和受益者重新合一。全面深化改革的重点是剔除形形色色的行政垄断，促成新的三大收入消费群体，即“农民市民化”、“市民中产化”、“中产高端化”，使他们成为改革的最大受益者，成为保持经济可持续增长最强劲的内生力量。

　　第四，明确提出“非公企业同样可以成为国家命脉企业、骨干企业”的新主张，改革行政垄断主导下的特权经济。长期以来，各级政府和国企，占有了太多的稀缺资源，排斥市场的基础性作用，资源配置权力化、行政化，导致严重损失浪费。民营经济应当是经济内生性成长的企业主体和就业主体，是最大的民生经济。一批实力强劲的民营企业应该挑大梁，成为经济骨干，而不再是陪衬。

　　第五，深化由以往在资源要素价格、收入分配、教育、养老、医疗、住房、户籍、企业、补贴、税收、用地、贷款、投资等许多领域实行的双重标准、双轨体制，消除由此造成的不公平、不平等。其中，特别要深化户籍制度和土地确权、流转制度相结合的配套改革，解决城乡“同人不同身(份)”和“同地不同权不同价”等制度扭曲造成的不公平、不平等。

　　全面深化改革顶层设计的时间进程上必须有所突破

　　“改革只有进行时，没有完成时”的提法在总体上是正确的，但是，在重大、迫切的领域就不够完整准确。这些领域的改革不能十年二十年“只有进行时，没有完成时”，顶层设计必须制定明确的时间表、路线图，限时限刻取得实质性进展，否则势必“拿改革当日子过”，继续无限期拖延。

　　必须打破“改革悖论”，在渐进中寻求阶段性突变

　　稳中求进中要寻求突变。必须巧妙地处理好渐进与突变的辩证关系，把握好出台综合配套高强度集中化改革的时机和节奏，而不能一味片面强调渐进。如果长期“渐而不进”，第一，给原本过渡性的经济利益凝固、转化为不合理的既得利益提供了良机；第二，使得最广大普通民众，即改革的拥护者、支持者、参与者、推动者并未成为改革的最大受益者，反而成了受益递减者、受损者，与改革的受益者发生分离。同时，改革者的成分也发生了分化，递减者、受损者对改革产生了疑虑，不再支持改革；第三，渐进改革导致产业结构和收入分配两大最要害问题越来越严重。经济结构、产业结构不合理实质上是财产-收入等经济利益结构的不合理。财产-收入分配不公，差距拉大，本质上是改革带来的实惠没能实现共享；第四，值得警惕的是，某些权力部门与垄断者结盟所形成的既得利益强势集团，已使我国陷入了“改革悖论”。

　　改革如逆水行舟不进则退。要汲取教训，遵循改革自身发展的内在逻辑和规律性，渐进改革要与突变改革相结合，实行阶段性、区域性战略决战，以期打破僵局，重新凝聚人心，赢得最广大普通民众对高强度改革的强力支持。

　　在顶层设计中财税体制改革极为重要，但要围绕消除“体制性不平等”这个主攻方向来设计安排部署，鉴于转方式、调结构的机制、政府机构改革等相互关联度极高，很难在时间上分前后顺序，必须要在短期内齐头并进相互配合。

　　(作者单位：中国社科院财经战略研究院)