完善现行征地补偿法规 化解农村征地社会矛盾

　　杨维富

　　征地补偿导致的各种矛盾是农村社会矛盾中的主要矛盾。从山西省长子县的调研发现,这些矛盾主要是因为我国现行的征地补偿法律法规更新滞后、内容规定前后不统一、上下位法规相互矛盾造成的。建议:一是改变依靠土地支撑经济发展的模式、改变两种土地所有制权利不平等的现状;二是对集体成员资格权的认定以户籍为基础,以取得土地承包经营权为补充;三是安置补助费的分配要坚持自愿原则并和取得土地承包经营权相衔接;四是土地补偿费的分配使用应当体现公开、公平、公正的原则;五是依法保护土地流转当事人的合法权益。

　　近年来,因征收征用土地引起的社会矛盾日益突出。据国家信访局统计,全国40%以上的群众上访事件由于土地问题而引发,其中因征用农民土地而引起的上访、群体性事件更是高达60%以上,每年因为征地拆迁引发的社会矛盾在400万件左右。从山西省长子县的调研发现,这些矛盾纠纷主要是因为我国现行的征地补偿法律法规更新滞后、内容规定前后不统一、上下位法规相互矛盾造成的。因此,应尽快修改完善现行征地补偿法律法规。

　　当前征地补偿过程中产生的各种矛盾

　　因农村 “集体经济组织成员资格权”认定产生的矛盾;农村集体经济组织内部成员间,因流转土地带来的征地补偿费分配矛盾;农村集体经济组织内部,被征地农户和未征地农户之间发生的征地补偿费分配矛盾;因征地补偿标准过低引发的社会矛盾最多。

　　——因农村 “集体经济组织成员资格权”认定产生的矛盾

　　集体经济组织全体成员平均分配征地补偿费是常见的分配方式。但现行法规没有对“外嫁女”、“考学转户学生”、“空挂户”等现象进行解释因而引发了矛盾。如长子县丹朱镇某村平均分配了征地补偿费,但有近100名村民因上述情况被取消了分配资格,他们便集体到县委、县政府上访。

　　——农村集体经济组织内部成员间,因流转土地带来的征地补偿费分配矛盾

　　集体组织内部成员间,因土地流转引发的征地补偿费分配纠纷是常见的矛盾形式。从长子县十多年来征地情况看, 占地面积 2000亩以上的大宗占地日起,涉及农户800余户,共发生了40多起因补偿费分配产生的纠纷。

　　——农村集体经济组织内部,被征地农户和未征地农户之间发生的征地补偿费分配矛盾

　　《山西省人民政府令》2005年第182号即 《山西省征收征用农民集体所有土地征地补偿费分配使用办法》(下称 “山西省2005年第182号《办法》”)规定:“土地补偿费主要用于被征地农户”,“土地被全部征用的,其土地补偿费以不低于80%的比例支付给被征地农户,剩余部分留给村集体经济组织”,“已确权确地到户的土地被部分征收或征用的,其土地补偿费以不低于80%的比例支付给被征地农户;其余20%留给村集体经济组织”,“安置补助费根据不同的安置途径支付,不需要统一安置的,应当全部支付给失地农民”。

　　但未征地农户认为,法律规定土地承包期限为30年,自1995年承包土地以来,被征地农户已经经营土地10—16年不等,剩余期限为14—20年,征地补偿费的分配应该结合土地承包剩余年限才合理,不能搞一刀切。假如被征地农户在2024年11月 (2024年12月期满)承包土地被征收征用,承包期限已近届满,难道被征地农户也要取得80%征地补偿费吗?被征地农户和未征地农户之间产生的征地补偿费分配矛盾越来越多。

　　——农村集体经济组织和被征地农户之间发生的征地补偿费分配矛盾

　　集体土地被国家征收后,集体土地所有权转化为国家所有,农村集体经济组织永远地失去了土地所有权。按照山西省2005年第182号《办法》的规定,得到的仅仅是20%的土地补偿费。被征地农户失去的是部分期限的土地承包经营权,却得到了 80%的土地补偿费和全部安置补助费。

　　不难看出,所有权的价值要小于使用权的价值,二者的利益分配不公平,引发了矛盾。

　　——农村集体经济组织将土地发包给外村村民引发的征地补偿费分配矛盾

　　集体经济组织通过公开方式向外村村民发包土地,并签订了土地承包合同。土地被征用后,集体经济组织认为土地是集体的,承包方不是本集体经济组织成员,不应享有征地补偿费。发包方只同意承担解除合同违约责任,或者支付适当经济补偿费。而承包者认为,根据山西省2005年第182号 《办法》“本办法所称被征地农户是指依法取得农村土地承包经营权的农户”的规定,他们属于被征地农户,应该分到征地补偿费。这类矛盾产生的原因主要是缺乏对“被征地农户”的司法解释。

　　——因征地补偿标准过低引发的社会矛盾最多

　　按照目前的土地管理法规,土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的30倍。粗略估算,一亩地征收补偿一般不超过6万元,折合每平方米补偿不足100块钱。政府以一亩地6万元的价格征收后,转手就可以通过招拍挂等方式将有限的土地使用权卖给开发商,价值是600万元,甚至更多。如此巨大价差,老百姓意见很大,导致社会矛盾频发。

　　国家和有关省市在征地补偿法律法规方面存在的诸多问题是造成征地社会矛盾的主要原因

　　在土地补偿费分配方面,现行法律法规的有关规定差别较大;在安置途径和安置补助费分配方面,有关规定不尽一致;对不同土地流转方式享有不同权利义务的规定不够完善;有的地方性法规侧重维护被征地农户利益,忽视了农村集体经济组织和其它未失地农户的利益等。

　　当前我国现行法律法规对征地补偿费制定标准、分配方法、安置途径等方面的规定差别很大。这使得基层管理者无所适从,大量因征地引发的社会矛盾难以调解,影响了社会稳定。

　　——在土地补偿费分配方面,现行法律法规的有关规定差别较大

　　《中华人民共和国土地管理法实施条例》第26条第2款规定:“土地补偿费归农村集体经济组织所有”。最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第24条规定“农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组可以依照法律规定民主议定程序决定在本集体经济组织内部分配已征收到土地补偿费”。山西省2005年第182号《办法》规定“土地补偿费要不低于80%支付给被征地户”。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十三条规定 “农村集体经济组织或者村民自治组织没有条件调整数量与质量相当的土地给被征地农民继续承包经营的,土地征地补偿费应当按不少于70%的比例支付给被征地农民”。《山东省土地征收管理办法》规定:“土地征收补偿安置费的80%支付给土地承包户……其余的20%支付给被征收土地的农村集体经济组织”。上述相关规定存在很大分歧,极易引发分配矛盾。

　　——在安置途径和安置补助费分配方面,有关规定不尽一致

　　《土地管理法实施条例》第26条第二款规定 “征用土地的安置补助费必须专款专用,不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的,安置补助费支付给农村集体经济组织,由农村集体经济组织管理和使用;由其它单位安置的,安置补助费支付给安置单位;不需要统一安置的,安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用”。最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十二条规定:“承包地被依法征收,放弃统一安置的家庭承包方,请求发包方给付已经收到的安置补助费的,应予支持”。山西省2005年第182号《办法》第十五条规定 “安置补助费根据不同的安置途径支付,由征地单位或者其它单位统一安置失地农民的,支付给负责安置的单位,不需要统一安置的,应当全部支付给失地农民”。三者的规定不尽一致。

　　——对不同土地流转方式享有不同权利义务的规定不够完善

　　农业部《农村土地流转管理办法》第十五条规定了五种土地承包经营权流转方式,即转包、出租、互换、转让或其它方式。但实践中,首先,对转包和转让的区别,在法理上和规定上都存在不同理解,导致承包方对土地经营权归属认识不一致。其次,《农村土地流转管理办法》对机动地流转,如何规范流转期限,权利义务如何调整等未作出明确规定,从而产生了承包方对流转期限、流转后权利义务如何承担的分歧意见,也引起了土地被征收征用后如何分配征地补偿费的纠纷。第三,《农村土地流转管理办法》对集体经济组织外部成员承包土地被征收征用后,流转关系随之终止后发生的权利义务、法律后果末作出规定,也导致了承包方与发包方、流转双方当事人对征地补偿费分配的纠纷。

　　——有的地方性法规侧重维护被征地农户利益,忽视了农村集体经济组织和其它未失地农户的利益

　　农村集体经济组织是土地所有权者,在集体土地被征收征用、失去土地所有权后,得到的征地补偿费却是很小的一部分。由于承包经营期限是部分年限(剩余年限是30年减去已经承包经营年限),实践中,却形成了所有权价值小于土地承包经营权价值的不合理现象。

　　在第二轮土地延包政策规定的30年期限届满之后,作为土地承包经营权人是否有权重新承包土地,国家法律法规和相关地方性法规均没有做出明确规定,但法律法规并不限制承包方重新取得土地承包权利。因此,被征地农户的利益更加扩大化,其他未征地农户显然不满。

　　——在分配程序方面,有的地方性法规和《村民委员会组织法》相关规定不一致

　　《村民委员会组织法》第24条规定“涉及村民利益的下列事项,经村民会议讨论决定方可办理……(七)征地补偿费的使用、分配方案:村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项”。《海南省土地征收补偿安置管理办法》第十四条规定“征地补偿费的使用应当经过村民会议2/3以上成员或者村民代表会议2/3以上的代表同意,并报乡镇人民政府备案”。山西省2005年第182号《办法》第十七条第二款规定 “留给农村集体经济组织的土地补偿费使用方案应经农村集体经济组织成员大会或者成员代表大会三分之二以上同意。收支情况应当及时公布,并接受群众监督”。《北京市建设征地补偿安置办法》规定:“被征地农村集体经济组织或者村民委员会应当就协议主要内容经村民大会或者村民代表大会等民主程序形成书面决议”。《黑龙江省土地管理条例》规定:“需要使用土地补偿费的,必须经村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表同意,报乡人民政府批准”。上述规定对征地补偿费的分配使用规定是不一致的,基层管理者无法适用。

　　如长子县慈林镇某村土地被某煤矿征收后,村民代表会议产生的分配方案和被征地农户发生了争议。村代会通过决议:一是重新调整全村承包土地并给被征地户重新分配土地;二是村委会在留下20%土地补偿费用于集体公益事业建设;三是80%的征地补偿费用于全体村民平均分配。但是,少数被征地户不同意村民代表会议决定的分配方案,要求执行山西省2005年第182号《办法》。他们多次到县委、县政府、相关职能部门上访,至今未能妥善解决。

　　——有的地方性法规在集体经济组织成员资格权取得方面的规定不够完善

　　山西省2005年第182号《办法》第四条第二款规定 “征地补偿费的分配使用妇女与男子享有平等的权利,任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由,剥夺、分割其依法享有的征地补偿权益”。但是该法条没有解释如“空挂户”、“女儿户”、“子女升学转户”等现象。

　　尽快完善现行征地补偿法律法规的建议

　　应改变依靠土地支撑经济发展的模式;对集体成员资格权的认定以户籍为基础、以取得土地承包经营权为补充;安置补助费的分配要坚持自愿原则,并和取得土地承包经营权相衔接;土地补偿费的分配使用应当体现公开、公平、公正的原则;尽快落实确权确地制度,规范土地流转制度,依法保护流转当事人的合法权益。

　　——从长远说,应改变依靠土地支撑经济发展的模式

　　从根本上说,应改变两种所有制土地制度权利的不平等性。

　　比如可以将征收的土地留出一部分用作农民安置就业的发展用地,有的地方把农民的土地入股等等,都是非常可贵的探索。

　　——对集体成员资格权的认定以户籍为基础、以取得土地承包经营权为补充

　　集体成员资格权的取得,首先要确定该村民户籍所在地是否属该集体经济组织,但是把户籍作为唯一条件是不尽合理的。比如农村大量的“空挂户”长期生活居住在其它地方,未承担过集体经济组织任何义务,也未享有任何权利,包括土地承包经营权。这种情况不宜认定享有集体成员资格。又如“外嫁女”现象,其户口虽未迁出,也不宜认定为享有集体成员资格。

　　其次,以是否取得土地承包经营权作为补充。土地承包经营权作为农民最重要的一项权利,应当成为最重要的补充条件,既符合农村的实际情况,又便于司法实践中操作,防止各种不相同的司法判例的出现。

　　——安置补助费的分配要坚持自愿原则,并和取得土地承包经营权相衔接

　　我国法律法规规定了三种安置补助费分配途径,即集体经济组织安置、被征地单位安置、自行安置。采取哪种安置途径,被安置农户应当有选择权。最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》规定“承包地被依法征收,放弃统一安置的家庭承包方,请求发包方给付已经收到的安置补助费的,应予支持”,这一规定体现了自愿原则。而《村民委员会组织法》规定,“征地补偿费(含安置补助费)的分配使用应当由村委会会议讨论决定”。这一规定既和最高法院规定的自愿原则不相一致,又容易损害被安置农户利益。

　　由于被征地农户人数少,表决权人数很少,表决结果对被征地农户显然不利。这种情况下,召开村民会议或村民代表会议的公正程度是较低的。因此《村民委员会组织法》规定的讨论表决程序看似公正,其实存在不合理之处。如果公开讨论表决程序以自愿原则为前提,就解决了自愿原则和民主议定原则的衔接和不合理状况。

　　另外,被征地农户失去了土地承包经营权,失去了相应的生产生活来源,但是在被征地农户分配了安置补助费后,能否再承包土地呢?尤其是在第二轮土地延包政策结束,开始新的土地承包后,他们是否应该重新取得土地承包经营权?就目前实际操作办法而言,被安置农户在取得安置补助费时,应当和将来取得土地承包经营权的质量、数量等情况相衔接,被征地农户和村委会应当依法约定。

　　——土地补偿费的分配使用应当体现公开、公平、公正的原则

　　对土地补偿费的分配使用,应当和安置补助费的分配使用采取不同的方法。理由是:一是土地补偿费应当侧重于对土地所有者的补偿,而不是对经营者的补偿。二是要考虑到其它未失地农户的利益和情绪。三是被征地农户通过自愿取得安置补助费已经阶段性实现了其生产生活来源。四是采用两种不同的方式有利于平衡各方利益。

　　各地对土地补偿费的分配使用方法不尽一致,但是又都侧重于维护被征地农户一方利益。统一的征地补偿法律应当注意以下两个方面:首先要对被征地农户做出合理的土地安置。此后,按照民主议定程序讨论决定分配方案;其次是土地补偿费分配方案不得故意损害被征地农户的利益。这样,既维护了被征地农户的利益,同时通过民主程序制定征地补偿方案,保护了未失地农户和村委的利益,实现了公平公正和均衡。

　　——尽快落实确权确地制度,规范土地流转制度,依法保护流转当事人的合法权益

　　实践中,土地流转主要依据《农村土地流转管理办法》,但该办法属于部门规章,效力层次不高,内容过于简单,实践操作有困难,建议尽快完善修改。

　　一是对流转主体、流转期限、流转当事人的权利和义务、变更和解除条件、违约责任等应加以规定。二是对流转方式明确化,如转让和转包的区别。三是对不同的流转方式取得的土地被征收征用后,可取得数额不同的征地补偿费:一、流转土地属于机动地性质的,不应当获得征地补偿费,但是可以获得适当的违约金和补偿金;二、流转土地属于承包地(即30年承包期限土地)的,可分四种情形处理:一是流转给本村村民并确权确地的,由该村民依法享有征地补偿费;二是流转给本村村民未确权确地的,不宜取得安置补偿费,可依法取得土地补偿费;三是流转给外村村民并确权确地的,不能取得安置补偿费,但可结合土地承包期限获得相应的土地补偿费;四是流转土地给外村村民未确权确地的,不能取得征地补偿费,但可取得违约金和补偿。

　　(作者单位:国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所)