郝如玉建立人大“部分授权”的税收立法模式

    本报记者 周潇 北京报道

    近日，在第二届中国税务律师论坛上，全国人大财经委员会副主任委员郝如玉建议，应建立“部分授权”的立法模式。具体而言，新设立的税种，税收主法由全国人大立法，可授权国务院制定实施细则；再者，制定时间表，逐步将现有税收条例上升为法律。

    1984年和1985年全国人大对国务院的两次专门授权，将税收立法权毫无限制地授予国务院。目前我国18个税种中，只有3部税法，其他均为国务院制定的条例。

    税收牵涉到每个人的利益，由行政机关制定，颇有“既当裁判员，又是运动员”的意味。业内专家多表示，税收法定原则是完全正确的，但我国税制改革仍在进行中，诸多现实因素使得税收法典化是一个渐进的过程。

    呼吁渐起

    近年来，公众关于个税免征额、房产税的诸多讨论，还仅仅停留在对个人利益的“算计”中，今年两会人大代表的一个提议，将问题引入更深层面问题的探讨——税收规则的制定上。

    今年两会期间，全国人大代表赵冬苓提议终止授权国务院制定税收的暂行条例，由人大回收税收立法权，并有31名代表联名签署这份议案。一时间，人大回收税收立法权，成为众人热议的话题。

    其实，学界早有动议。早在2009年，全国政协委员、上海财经大学教授蒋洪，就曾联合天津财经大学教授李炜光，向全国政协提出《让税收立法权回归人大》的提案。

    在学术界，税收法定原则是众人信奉的准则。税收牵涉甚广，却仅停留在行政条例的层次上，未免草率。

    根据我国《立法法》的第八条明确规定，“基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度，只能制定法律”。但第九条又规定，“第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规”。

    1984年，在改革工商税制过程中，全国人大常委会授权国务院拟定有关税收条例。2009年，十一届全国人大常委会第九次会议废止了这项授权决定。

    1985年，在有关经济体制改革和对外开放方面的问题上，全国人大授权国务院，在不违背宪法、相关法律法规和全国人大及其常委会的有关决定的前提下，可制定暂行规定或者条例，并报全国人大常委会备案。这项授权，至今仍然有效。

    郝如玉表示，人大毫无限制地将税收立法权授予国务院，即“空白授权”的税收立法制度，使得我国税收立法相对滞后。许多税种开征几十年，却仍停留在国务院的“条例”上，我国税收法律框架远未形成。

    业内专家表示，行政部门制定法律，往往多从部门利益出发，为部门的自由裁量权留下空间，对纳税人的权利义务考虑不多，有失公允。

    改革路径

    比如针对近年来反复讨论的房产税，原人民银行副行长吴晓灵就曾呼吁，房产税不可轻易出台，需经过全国人大讨论，出台相关法律后，方可付诸实施。

    房产税只是一个典型的例子。税收意识的提高，使得民众期待能更多参与其中，充分表达意见，作为民意代表的人大，显然是一个优于行政机构的选择。

    但也有异议。财政部财政科学研究所所长贾康，最近在公开场合表示，虽然应该遵循税收法定的原则，但结合我国实际，如预算法的修订经历了十几年，并未取得实质性成效；税收征管法也讨论多年，也未得到进一步修订。财税相关法律，若都需经人大审议，会耽误改革时机。

    中国社会科学院财经战略研究院税收研究室主任张斌表示，税收法定的原则没有错，但需要结合我国现状。在成熟的条件下，应该尽快将条例上升到法律的高度。

    张斌进一步解释，我国现在正处在税改的进程中，如“营改增”的进程中，关于增值税的政策还有诸多变动，若上升到法典的高度，每次修订都需经人大审议，成本很大。另外，有些税收政策也需要时效性。税收政策作为宏观调控的手段之一，要求政府决策机关掌握一定的灵动性。

    郝如玉表示，当前全国人大不宜全面收回授权，若撤销1985年的规定，会使得目前以“条例”形式规定的15个税种丧失了征税的法律依据。未来，应建立“部分授权”的立法模式。

    何谓“部分授权”，郝如玉表示主要包括两方面：一、规定新设立的税种，税收主法直接由全国人大立法，可授权国务院制定实施细则；二是，制定时间表，对于制定时间五年以上的税收条例，进入人大立法准备，按照“时间优先原则，逐年加快”，逐步将所有税收条例上升为法律。