最高法院“1号文件”司法公信力从何而来

本报记者 王峰 北京报道

    担任最高人民法院院长半年多后，周强领衔的大法官和党组成员们制订了一份影响今后几年的纲领文件。

    “今后法院的所有工作都要围绕这条主线”，10月28日，最高法院研究室主任胡云腾在新闻通气会上说，名为《最高人民法院关于切实践行司法为民大力加强公正司法不断提高司法公信力的若干意见》的文件，“总体上体现最高法院新一届党组工作思路、司法政策”。

    最高法院相关负责人告诉记者，在周强直接部署下，文件从今年4月开始起草，历时近半年。这份长达20页、过万字的文件，被参与讨论的学者称为“最高法院新一届党组的1号文件”，直面的现实问题是如何加强司法独立，以确保审判公正。

    《意见》除规范院长、庭长的管理职责，还包括合议庭绩效考评改革，以及审委会、专职审委会委员制度改革等等诸多方面。

    “《意见》是纲领性的，这些制度还需以后单独用文件予以细化”，最高法院新闻中心相关负责人称。

    本报记者获悉，最高院已起草了关于防范刑事冤假错案工作机制的意见，目前正在修改论证阶段，近期即将发布。最高法院还可能在年底前出台指导性案例的适用细则，明确指导性案例的效力。

   “还权于合议庭和审判员”

    新一届最高院领导层如何推动“独立审判”引人关注。《意见》中论述独立行使审判权时，两次溯及“宪法”高度，“抵制各种形式的地方和部门保护主义，坚决排除权力、金钱、人情、关系等一切法外因素的干扰”。

    “在目前的情况下，法院独立行使审判权是不容易的，情况也很复杂”，接近最高法院的法律学者告诉本报记者。

    《意见》要求法院内部坚决排除干扰，“各级法院的院长、副院长、审判委员会委员、庭长和副庭长，要坚决支持合议庭和独任庭依法公正审理案件，上级法院要坚决支持下级法院依法独立公正行使审判权。”

    《意见》的出台经历了几十次修改，起草之前也有过充分的意见准备，4月26日，周强与十几位法律学者进行了一场座谈，参加座谈的北京理工大学法学院教授徐昕告诉本报记者，保障司法独立成为参会学者的共识，包括其本人在内的一些学者甚至提出了“比较激进的意见”。

    一些学者认为，法院独立审判的一大干扰来自地方政法委。十八大后两个月，中央政法委召开了全国政法工作电视电话会议。此后，中国社科院荣誉学部委员李步云曾遇到中央政法委的主要领导，李步云告诉本报记者，他问这名领导是否在政法电视电话会议上讲了“今后政法委不再干预司法机关办案？”

    “他说离开稿子讲了，除了中央一级重大的国防、外交个别案子可以上来，省以下的基本不管”，李步云告诉本报记者，“只是我还不明确，是不是所有级别的政法委都不再干扰个案”。

    今年8月，中国政法大学终身教授陈光中和原西南政法大学校长龙宗智联名发表了一篇文章，对即将开启的新一轮司法改革提出建议。文中称，党委及政法委对司法工作的领导是方针、政策的领导和组织领导，不宜具体参与办案工作，还提出“省以下政法委不宜进行个案协调”。

    除了曾向最高法建议政法委不再干预个案，徐昕还认为司法应去行政化，“规范上下级法院关系及法院内部关系，可以作为司法改革的突破口。由内而外，从法院和法官的内部独立做起”，他说。

    这恰与《意见》暗合，最高法院新闻中心相关负责人在新闻通气会上介绍，《意见》着力于审判权内部运行机制改革，也就是“还权于合议庭和审判员”。

    对此，《意见》提出了多项制度设计，包括建立院长、庭长行使审判管理权的全程留痕制度，明确其职能“集中在对相关程序事项的审核批准、对综合性审判工作的宏观指导、对审判质效进行全面监督管理以及排除不良因素对审判活动的干扰”，以“保障合议庭在法律规定范围内独立行使审判权”，胡云腾说。

    中央财政仍将“转移支付”

    “在我国这个人情社会中，党委、政府、人大代表、政协委员关注个案是正常的”，一位接近最高法院的学者称，“一个保证独立审判的办法是公开，某个外部力量对个案的观点，也要向对方当事人，以及全社会公开”。

    陈光中和龙宗智今年8月发表的文章建议，为保障司法机关依法独立行使职权，“在人事上，司法机关领导的提名和任免，应该适度强化上级党委和上级司法机关的作用，降低同级党委的作用。在财政上，在保证现有财政保障水平不降低的情况下，司法财政由现在同级行政部门财政拨款为主，改由中央和省级统一拨款或为主拨款，减少地方各级法院、检察院对同级行政机关的依赖性”。

    在4月26日周强与学者的座谈会上，徐昕也建议法院系统实行纵向管理，人、财、物与地方脱钩。“这种模式并非强化上级法院对下级法院的行政控制，而是指法官和法院院长的人事任免由上级法院决定，而非地方安排”，他说。

    但如此的制度设计明显有违宪法，宪法中规定法院院长的任免由同级人大决定。“司法人事管理的纵向化涉及宪政框架的改变，但却是从根本上消解司法地方化的重要途径。”徐昕说，“司法的地方化是实践中影响司法公正最主要的因素”。

    早在2004年我国开始第二个司法改革五年纲要（以下称“‘二五’改革纲要”）时，陈光中就曾呼吁司法经费的“独立”，以使法院摆脱地方保护主义的影响。

    “将财务费用都集中到中央，难度非常大，因为各省之间贫富不均。但若以省为单位，实现中央及省的两级管理，难度将会减小。”他当时建议。

    人民法院的“二五”改革纲要中写入了“探索建立人民法院的业务经费由国家财政统一保障、分别列入中央财政和省级财政的体制”。

    到了“三五”改革，经费保障甚至单独被列为一节，但至今，法院的经费仍由同级财政负担。

    《意见》则提出建立健全法院经费有序增长机制，推动中央财政加大向中西部地区中级、基层法院的转移支付力度。由此可见，地方财政仍将是地方法院主要财源。

    规范“微博直播”

    “新一届最高法院党组反复强调，一定要严格司法。”胡云腾说。最受社会关注的仍是如何防范冤假错案。最高法院有关负责人称，今年7月，中央政法委出台了首个防止冤假错案的指导意见后，最高法院已起草了关于防范刑事冤假错案工作机制的意见，目前正在修改论证阶段，近期即将发布。

    进入2013年，几起冤假错案被密集平反，引起社会对最高法院的更多期待。《意见》中论及公正司法时措辞坚决，要求全体法官“不得以任何理由突破法律底线”。

    相应的制度建设在近期正被密集释放。《意见》提出“充分发挥指导性案例和参考案例的重要作用”，10月19日，在中国案例法学研究会2013年年会上，最高法院相关负责人称，最高法院可能在年底前出台指导性案例的适用细则，明确指导性案例的效力。

    最高法院的案例指导制度在2009年推出，冀望于实现“同案同判”，统一司法尺度，但最高法院至今只公布了4批共16个指导性案例。

    “学术界对案例指导制度存在争论，比如是否预示着中国要走英美的案例法道路，以及最高法院在发布指导性案例时，是否意味着其享有了立法机关的规则制定权”，一名中国案例法研究会的专家告诉记者。

    《意见》还提出强化庭审质量。最高法院有关负责人介绍，《意见》将提高开庭质量作为保证审判质量的重点环节，切实突出庭审的中心地位。而在10月14日开幕的第六次全国刑事审判工作会议上，让审判成为中心，亦是会议的重要议题之一。

    “审判资源要向法庭集中，审判员的开庭时间要向开庭倾斜，改变现在法官阅卷过多，开庭时间过少的情况”，在10月28日的新闻通气会上，最高法院研究室主任胡云腾说。

    强化庭审质量还意味着，将优质审判资源配置到第一线，法院的资深法官、领导因此将要多办案、多开庭。

    最高法院近期频繁提及“以公开促公正”，《意见》要求对审判公开的范围、内容、对象、时间、程序、方式等作出明确规定，稳妥有序地推进司法公开。

    薄熙来案庭审直播的成功也为最高法院带来了启发，在第六次全国刑事审判工作会议上，周强几次脱稿谈到了薄熙来案。《意见》要求“重视运用网络、微博、微信等现代信息技术和方式，对社会广泛关注的案件和普遍关心的纠纷，要主动、及时、全面、客观地公开相关情况”。

    最高法院新闻中心相关负责人透露，最高法院正在制定微博直播庭审的规范性意见，“研究清楚哪一种类型的案件适合于哪一种新媒体形式公开”。