财税改革事权如何上收是难题

    日前，作为中国官方高层智囊机构的国务院发展研究中心公开了其为十八届三中全会提交的“383”改革方案总报告全文，报告建议在维持宏观税负和中央财力集中度基本稳定的前提下，以中央政府上收部分事权建立“国民基础社会保障包”为突破口，深入推进财税体制改革，优化收支结构，促进政府职能转变，增强中长期财政稳定性和可持续性。
    学者认为，“事权上收”符合财政部部长楼继伟的思路，但如何上收是难题。
    对于国研中心在税收方面建议的扩大房产税试点范围一定过渡期后全面推开，并明确为区县级政府主体税以及将消费税从生产环节转移到零售环节征收，尽管在学界有一定共识，但均被认为应是长期规划，非短期内能立刻实现的政策。
    用新社会保障制度取代户籍制度
    国研中心报告提出，以事权合理划分来重新确定财力配置。合理确定中央事务、地方事务、中央与地方共同事务、中央委托事务、中央引导和鼓励性事务的边界，规范省以下各级政府事权边界。将基础养老金、司法体系、食品药品安全、边防、海域、跨地区流域管理等划为中央事权。按事权优先原则，进一步调整优化税收划分和转移支付制度。
    “事权怎么上收，这么大规模的国家，决策效率如何。此外，事权上收到中央，可能事情还是地方在做，最后可能形成一个委托代理机制。”中国社科院财经战略研究院研究员杨志勇表示。
    在上收事权中，国研中心的报告特别提及，设计并实施主要由中央和省级政府承担责任的、低标准均等化的“国民基础社会保障包”制度，形成与原有户籍制度双轨并行的新社会保障制度，随着时间推移逐步扩展内容、提高水平，并最终取代户籍制度。
    “最终是要建立一个流动的劳动力市场。”杨志勇认为，目前中国的财政体制问题，直接受制于人口迁移制度。
    明确房产税为区县级政府主体税
    在税收方面，报告建议积极推进以房产税和消费税为主的地方主体税建设。加快建立不动产登记制度。针对房产税，报告认为要扩大房产税试点范围，尽快完善相关制度，一定过渡期后全面推开，并明确为区县级政府主体税。
    据《第一财经日报》记者了解，目前学界关于房产税的开征目的、合法性以及能否成为地方主体税种的探讨仍有较大分歧。
    杨志勇认为，在现状下，房产税难以成为地方税的主体税种，尤其是如果作为区县主体税，就更不可能采用目前上海和重庆的试点方案。
    此外，报告还建议按照消费地原则将国内消费税划为地方税，由生产环节改为零售环节征收，同时将车辆购置税划归地方税。
    今年7月，楼继伟在参加第五轮中美战略与经济对话时表示，2008年以来，下一步将继续研究合理调整和完善消费税制度。
    此后有媒体报道，国家税务总局正在研究改革消费税，或将对消费税的征收范围、税率、征收环节、扣除政策、纳税评估等进行调整。其中，包括研究对一些具备条件的应税消费品，由生产环节改为在批发或零售环节征收消费税。
    国税总局原副局长、中国税务师协会会长许善达也曾在多个场合力主此项改革，他表示，应该把生产环节征收的消费税转移到零售环节，并划给地方，可以成为地方税种，对冲“营改增”造成的地方减收。
    不过，这项改革的阻力也显而易见。杨志勇指出，如果实施会带来一个问题：烟酒产地的税收大幅下滑，这其中还有很多问题需要解决。
    扩大地方自主发债范围
    在规范地方发债方面，国研中心建议健全政府会计制度，编制政府资产负债表。规范地方融资平台，“开前门、堵后门”，扩大地方政府自行发债范围，并建立债务风险预警机制。启动市政收益债发行，通过资产证券化、引入保险和养老金等机构投资者拓宽地方政府融资渠道。开放市政债被认为是让地方政府性债务透明公开的一剂良方，各界均在呼吁对此开放。事实上，2009年我国允许部分地方政府自主发债，打破了地方不能发债的局势。
    “这肯定是要放开的，不放开就是目前地方政府性债务的局面。”杨志勇说，但在地方没有足够的财权财力的情况下，给予市政债恐怕也难起效。“因为市政债的项目未必是盈利的，不盈利时还需要税收来补贴。我的理解，债不能够完全解决地方财力的问题，这只能是一个辅助。”
    不过，尽管学者一再呼吁放开地方市政债，但在已公布的《预算法》二审稿中却未能有所体现。