化解产能过剩路线图出台 疏堵兼顾助力经济转型升级

　　产能过剩问题严重制约着中国经济的良性发展，已成为中国经济运行中的突出矛盾和诸多问题的根源。10月15日，国务院发布《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》，意见将改革重点锁定钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶等五大严重产能过剩行业，并规划了未来五年化解产能过剩矛盾的“路线图”。相比以往，此次新政由“偏重堵”转向“疏堵兼顾”，更重视需求端管理，多渠道为过剩产能创造需求。

　　这是新一届政府统筹稳增长、调结构、促转型，打造中国经济升级版的又一重大举措，也是今后一个时期转变经济发展方式、推进产业结构调整的工作重点。

　　产能过剩已成经济运行中的突出矛盾

　　官方数据显示，2012年底，我国钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶产能利用率分别仅为72％、73.7％、71.9％、73.1％和75％，明显低于国际通常水平。尽管这些行业利润大幅下滑，但仍有一批在建、拟建项目，产能过剩呈加剧之势。

　　“作为国民经济的支柱性产业，钢铁、水泥、电解铝等行业对宏观经济的重要性不言而喻，而如今这些传统产业均面临着产能过剩、结构失衡、企业盈利能力低下、转型升级困难等重大难题。”中投顾问高级研究员任浩宁表示。他认为，这些问题是系统性问题、结构性问题、深层次问题，行业巨头也难以很好规避。

　　在这份指导意见中，国务院提出警告称“如不及时采取措施加以化解，势必会加剧市场恶性竞争，造成行业亏损面扩大、企业职工失业、银行不良资产增加、能源资源瓶颈加剧、生态环境恶化等问题，直接危及产业健康发展，甚至影响到民生改善和社会稳定大局。”

　　中钢协常务副秘书长、冶金工业规划研究院院长李新创表示，从这份指导意见看，决策层已经充分意识到，产能严重过剩已成为中国经济运行中的突出矛盾和诸多问题的根源。

　　国务院发展研究中心产业经济研究部部长冯飞表示，目前产能过剩已经偏离了市场经济的正常水平。此轮产能过剩具有全面性，传统产业和新兴产业都出现了过剩。

　　“化解产能严重过剩矛盾必然带来阵痛，有的行业甚至会伤筋动骨。”国家信息中心经济预测部主任祝宝良表示，但从全局和长远来看，必须遏制进一步加剧的矛盾，引导好投资方向，促进产业转型升级，打造中国经济升级版。

　　疏堵兼顾破解产能过剩之困

　　在指导意见中，国务院明确，要通过5年努力，在化解产能严重过剩矛盾方面实现三大目标，即钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶等行业产能规模基本合理，与环境承载力、市场需求、资源保障相适应；发展质量明显改善，产能结构得到优化；长效机制初步建立，公平竞争的市场环境得到完善。

　　从国际经验上看，美日等发达国家发展史上也曾多次出现产能过剩危机，这些国家治理产能过剩主要是通过市场机制调节作用，但同时也不排斥采取管制、税收等政府干预手段；它们主要通过扩大内需、贸易输出、技术创新、产业转移、兼并重组等途径化解过剩产能。中国治理产能过剩政策的着力点主要在严格项目的审评和开工、提高产业准入门槛、淘汰落后产能、鼓励兼并重组、信贷管制等方面。相比较美日等发达国家，中国治理产能过剩的政策是堵多于疏，行政干预多于市场调节。

　　此次国务院新发布的《关于化解产能过剩矛盾的指导意见》是中国第一部关于治理产能过剩的综合性政策，《意见》体现了政府对治理产能过剩的重视程度和新特点。具体体现在如下方面：强化产能过剩行业供给端管理，针对过剩行业新增、违规在建、违规建成以及责令要求淘汰的各环节过剩产能制定详细治理政策，以提高治理政策的执行力。政策由“偏重堵”转向“疏堵兼顾”，重视需求端管理，多渠道为过剩产能创造需求。

　　以坚决淘汰落后产能为例，指导意见提出，“在提前一年完成‘十二五’钢铁、电解铝、水泥、平板玻璃等重点行业淘汰落后产能目标任务基础上，通过提高财政奖励标准，落实等量或减量置换方案等措施，鼓励地方提高淘汰落后产能标准，2015年底前再淘汰炼铁1500万吨、炼钢1500万吨、水泥（熟料及粉磨能力）1亿吨、平板玻璃2000万重量箱。”

　　不仅如此，指导意见还对产能严重过剩的钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶五大行业提出了更有针对性的治理举措和化解工作。

　　将化解产能过剩纳入干部考核

　　化解产能过剩矛盾其实是老话重谈。自1999年开始，化解产能过剩矛盾就已成为我国产业政策的常态。我国继1999年发布第一批《淘汰落后生产能力、工艺和产品目录》之后，在2000年和2006年分别发布了第二批和第三批《淘汰落后生产能力、工艺和产品目录》。此后，尽管此类目录再未发布，但相关导向性的产业政策，几乎每年均会通过明文发布强调。但是，上述三番五次强调的政策并未取得明显成效，相关领域产能过剩现象不仅没有得到有效抑制，相反其整体却呈现出产能扩张现象。

　　业内人士分析认为，从根本上化解产能过剩，需要有“破”有“立”。要“破”的是体制机制问题，改变以经济增长为重点的干部考核标准，杜绝拉郎配式的兼并重组，避免人为地提高产业集中度。要“立”的是，让市场机制更多地发挥作用，促进充分竞争，形成预防产能过剩的体制基础。政策着力点要放到完善市场准入和退出机制上，约束地方政府以低地价、低环境标准、不适当税收优惠和财政补贴等手段过度刺激投资的行为。

　　指导意见尤其强调，“把化解产能严重过剩矛盾工作列为落实中央重大决策部署监督检查的重要内容”“将遏制重复建设、化解产能严重过剩矛盾工作列入地方政府政绩考核指标体系”。

　　李新创表示，必须坚定不移地推进改革，彻底改变以往“GDP挂帅”的地方官员考核评价体系，简政放权，把权力进一步下放。“关键在于落实好指导意见，化解产能过剩工作才能取得实效。”