全国碳市场顶层设计思路明确 预计投资超一亿美元

   见习记者 张晴 北京报道

    正当国内碳市场各试点工作如火如荼地开展时，全国碳市场的顶层设计也已提上日程。

    《21世纪经济报道》记者了解到，国家发改委已于今年2月份向世界银行PMR基金提交了国内碳市场的设计方案，并通过世行审议，得到了800万美元的资助。

    世界银行PMR基金全称Partnership for Market Readiness（碳市场准备伙伴），是一个基于国家层面的碳市场建设支持基金。在2010年的坎昆会议上，世行宣布启动PMR，旨在为基于市场的减排机制提供资金支持并建立知识共享平台，推动发展中国家利用本国市场机制实现减排。

    在这份中国提交的方案中共包含八个模块，阐述了建立全国碳市场的背景、碳排放权交易系统设计的组成部分、中国市场所面临的特殊问题阐述和完成设计所需的详细预算。其中提到了未来重点考虑纳入的七个行业、配额分配方式和央企、电力两大中国特殊情况。

    方案初步估计，构建全国碳市场需要超过一亿美金，而目前已经筹集了8600万美金。其中，中国政府已提供6600万美金，其中为七个碳试点提供了6000万，另外给予建设灾后恢复系统500万、自愿减排市场100万。而另外2000万美金则来自国际资助。

    除方案提交方国家发改委外，来自清华大学、中创碳投和国家应对气候变化战略研究和合作中心、电力协会等机构和企业的专家也参与了方案的撰写。

    “中国的方案的确做得非常全面和深入，并且是一个能够影响决策的方案。”PMR基金经理王雪漫说。

    纳入范围关注七大行业

    总能耗超过1亿吨标准煤：黑色金属行业、化工业、非金属矿物制品制造、热电行业、石化行业、有色金属行业和煤炭业。

    建设全国碳市场时，在什么范围内开展交易是设计方案中提出的第一个问题。

    首先是地域范围。方案指出，目前政府的目标是在2013至2015年间先运行碳市场试点，随后在“十三五”期间建立起一个统一的碳交易市场。而本方案的最终目标是为全国范围内碳交易系统的建立而制定计划，因此将地域范围确定为全国范围内。

    而更需要研究的问题是纳入行业的取舍。从世界上现有的各碳市场运行中可以看到，对于行业的选择各有不同。比如RGGI（区域温室气体减排行动）只包含电力行业，而其他几个交易体系则都包含多个行业。其中，日本市场的主要交易实体是建筑业，而欧盟市场则分阶段逐渐将工业领域纳入进来。

    中国方案提出，在决定纳入行业前，必须先研究各行业的MRV（Monitoring， Reporting， Verification；监测、报告、核查）可行性，其成本效益对纳入行业的选择很重要。此外，各行业的排放现状和趋势也是需要掌握的基础信息。

    国家统计局提供的数据显示，2009年工业行业中总能耗超过1亿吨标准煤的行业共有7个，按照消费量从高到低排序依次为黑色金属行业、化工业、非金属矿物制品制造、热电行业、石化行业、有色金属行业和煤炭业。

    方案中称，这些行业是最大的排放者、主要的温室气体生产者，因此也是中国需要重点监测的对象。

    但是，这种行业划分对实践来说仍然过于笼统。在划分时，应该不仅关注各行业的排放现状，也要考虑将来的排放趋势。

    从长期来看，中国经济会继续增长，对能源的需求也将增长。在城镇化和工业化的过程中，持续增长和刚性需求将成为中国能源消费的两大特征，因此排放增长快速的行业应成为关注对象，它们不仅是重要的排放源，也拥有巨大的减排潜力。

    方案提出，目前国内试点根据本地的经济状况和能源结构的具体情况设置了不同的纳入企业范围，这些经验在建立全国碳市场时是值得考虑和学习的。

    配额分配从中央到地方

    地方政府将有通过调整系数获得一定的灵活处置区间。

    配额分配是整个交易体系中的重要问题，它不仅对市场运作影响重大，往往也带有一定政治性。中国的方案提出，在未来全国碳市场中，可能采取由国家统一调控，地方自行处理的配额发放方式。

    在全国碳交易体系中，有三种配额发放方式可参考：一是国家主管部门决定一个统一的发放方案并直接下发到纳入企业或设施中；二是中央政府把配额下放到地方，再由地方自行决定发放方式；三是中央政府首先决定配额发放方式，再把配额下放到地方，并给以地方一定的操作弹性。后两种方案提出的基础是碳强度目标责任体系和地区管理机制。

    根据目前的研究，一种可能的方案是温室气体排放企业或设施将由地区来管理，即省级政府本地对辖区内排放企业或设施负责。而国家主管部门会规定统一的纳入标准和配额发放方法。因为在不同的地区存在巨大的经济发展水平和产业结构差异，所以地方政府将有通过分配因子的调整系数获得一定的灵活处置区间。

    在这一方案下，本地政府会在国家规定的范围内先进行预分配，然后向国家主管部门递交预分配结果。随后主管部门会做出一些调整，并决定最后的分配方案。这也就是说，未来将由国家层面来确定企业或设施的纳入标准和配额分配方法，而地方政府则负责确定辖区内的纳入企业或设施、选择调整系统进行预分配并向国家主管部门上报。

    方案中说，这只是一个基于目前研究成果的初步想法，而将来分配方法的确定需要进一步研究。

    央企、电力成为两大研究重点

    目前还没有对央企如何参与到碳交易市场的系统研究。

    在中国提交的方案中特别提到，央企和电力行业是中国建设碳交易系统所会面临的特殊问题。

    截至方案提交时，中国一共有117家大规模的央企。这些央企在各行业扮演了重要角色，同时也是排放大户。中国的方案称，在过去的几年中，央企已经在减排方面做出了很大的努力，而对他们来说，目前的技术和资金上的限制使得减排越来越难，要达到“十二五”规划中的减排目标将是个巨大的挑战。因此，在考虑到央企的情况时，碳交易系统的设计应该更具灵活性和激励性。

    和其他现在企业相比，央企在地域分布、所处行业、产权结构、能源消耗等方面都具有自己的特征。他们不仅在国民经济中占据特殊的地位，而且对碳交易体系来说，央企的参与对保证全国碳市场的效率和成功至关重要。

    方案指出，央企的特点将会对碳交易体系的主要元素提出新的需求，因此全国碳市场的建设应该把央企的特点考虑进去。但问题是，目前还没有对央企如何参与到碳交易市场的系统研究，而这样的深入研究对建设一个有效碳市场是非常重要的。

    电力行业不仅是初次能源消费的大户，同时也是主要的二氧化碳排放者，其二氧化碳排放占到了中国化石能源消费排放的40%。因此，电力是节能减排的重点行业，而为电力行业建立一个碳市场也显得至关重要。

    对于开展排放权交易，电力行业有一些绝对优势：比如，排放源单一并且大部分的碳排放来自煤炭燃烧、不同电力企业在减排成本上有所差异、整个行业几乎没有来自国外的竞争，因此排放权交易不容易导致产业或排放的转移。

    但方案同时提到，电力行业参与碳市场仍然面临许多问题。

    首先，排放总量和纳入主体该如何确定。排放目标的确定应建立在企业的排放数据上，但这一行业缺乏统一的测量和计算标准，因此很难核查并保证数据的可信度。

    而且，哪些排放主体应该纳入也很难界定，包括决定纳入门槛和标准以及责任。

    第二个挑战是配额分配。如何公平的分配配额，使得其既能满足减排目标，又能调动企业参与碳市场的积极性。

    最后一个问题就是建设和完善怎样的法律、政策和保障系统来鼓励企业参与碳市场。