理顺政企关系的调研与建议

　　周健奇

　　国务院发展研究中心企业研究所 “企业对进一步理顺政企关系、全面深化经济体制改革的看法和建议”课题组调查问卷统计结果显示:70.7%的企业认为,下一步深化经济体制改革的关键环节和重点领域是理顺政企关系与转变政府职能。其中,17.7%的企业将其作为首选。该项在全部9项改革任务中列第2位。在实地调研中,企业对理顺政企关系的诉求也非常强烈。结合问卷和调研,企业反映的“政企关系”问题体现在6个方面。有些问题已存在多年,有些则产生于新形势下。

　　主要问题

　　——行政审批事项多、效率低、困难大

　　一是事项繁、时间长、费用高、程序不科学。“近三年,企业平均每年向政府申报、审批项目数量”17.67个,企业认为“不必要的审批事项”比例平均21.2%,遇到的最长审批时间平均171.35天,审批部门平均5.67个,涉及审批程序平均9.40道。例如,管理互联网企业的部门多达22个,整个审批过程需要交纳若干费用,如环评费、节能评价费、评估费、可研费、报告制作费等;外资企业每到一地投资项目都被要求注册新公司或办理资质,登记证照需经9个委办局的12项审批;参与审批的多个部门资料要求不统一、资格不互认,申报企业每到一处都要重新认证、重新准备资料;企业每次增资都需办理工商变更,相关部门要求所有股东必须到场。

　　二是核准制与审批制基本没有区别。第一,核准项目多、标准严,备案难度大,直接影响到企业的决策效率,企业往往因此丧失好的投资机会;第二,核准部门权力过于集中。

　　三是与一般企业相比,境外投资与国有资本投资审批更难。审批制度在一定程度上扭曲了审批初衷,一方面出现大量政府部门借审批干预企业、保护本地企业以及权力寻租等情况,另一方面阻碍了我国市场化进程,将市场风险转化成政府风险。例如天津某国企反映,目前的境外投资审批程序限制了企业的自主权。

　　——政府仍然存在所有制、规模和地域歧视

　　一是政策执行过程中设置障碍。一些民企认为,非公有制经济的提法本身就包含了“歧视”;另外,地方政策与中央政策经常不一致,企业在政策执行中面临不公正待遇,遇到“地方小政策”制约。例如《工业锅炉能效测试与评价规则》规定,“批量制造的工业锅炉通过定型测试后,只要不发生影响锅炉效能的变更,不需要重新进行定型测试”。但有的地方政府部门要求企业重新测试效能。两台锅炉的重新测试费用就高达10万元左右。

　　二是民企和外企受到市场准入限制。民企在一些重点领域的市场准入门槛高,银行融资难度大且成本高;外企在中国投资,遇到最多的“歧视”问题是许可证限制。例如某日资企业反映,仍有些地方政府出于地方保护等原因不支持本省国企与外企合作,并表示,对已由国企董事会讨论通过的项目因国资委不同意而搁浅的情况不能理解。

　　三是中小企业在与政府合作中处于弱势地位。中小企业,尤其是民营中小企业在与政府部门,主要是地方政府的合作过程中处于弱势,对政府制定的合作规则只能被动接受。例如企业与政府签订项目合作合同后,政府还要进行土地招拍挂。关于“当前土地、矿产等资源配置存在的主要问题”,52.9%的企业选择是“政府主导且有选择性的配置导致机会不公”。 40.7%的企业认为“大企业容易获得,小企业较难”。

　　——政府职能缺位、越位、不到位

　　一是政府市场监管作用没有充分发挥。关于“政府市场监管能力在促进企业公平竞争方面所起的作用”,50.6%的企业认为 “作用有限”,33.6%的企业认为 “缺位、越位、错位严重,该管的不管,不该管的管太多”。例如知名企业知识产权和商标权被侵害以及假冒伪劣产品泛滥的问题屡禁不止等。

　　二是政府服务职能不到位。政府该承担的服务职能或缺失、或转嫁给企业,导致企业运营成本增加、风险加大。例如企业认为,政府对于企业承担的公益性业务要“敢于担当”。还有很多企业认为,政府在信息引导、科技创新、问题解决等方面应有进一步作为,包括发布行业预警信息、解决产学研信息不对称、解决企业反映实际问题等。武汉某改制国企反映,应收资产被原主管部门截留的问题虽向多方反映,但迟迟得不到解决。

　　三是政出多门、关系复杂。调研中,不少企业反映,经常遇到中央各部门之间“政策相互打架”的情况,主要体现为政策不一致甚至相互矛盾。例如一些地区存在国家发展改革委规定的外商投资奖励类项目,却被省发展改革委定位为限制类的情况。

　　四是政府出台的各种企业支持政策存在不少问题。参与调查的所有企业中,近三年平均每年获得政府各类资金支持、财政补贴、税收减免与返还等占营业总收入的比重平均为4.20%;企业为此支付的成本占实际得到补贴的比例平均17.87%;关于“对政府补贴的看法”,97.92%的企业选择了“增强补贴透明度和公平性,强化监督合理”,比位列第2的“优化补贴结构”高出10.1个百分点;关于“政府通过各类专项补贴来扶持企业的方式存在的主要问题”,54.8%的企业认为是“无法及时获取各类政府补贴信息”。

　　五是行业协会的作用没有很好发挥。关于 “行业协会难以发挥作用的主要原因”,70.56%的企业认为最重要的是 “行业协会的职能定位不清楚”,也有相当比例企业认为,行业协会有政府背景,“政府职能转变不到位,行业协会发挥作用的空间不大”。同时,很多企业反映,一些行业协会缺乏自律,不能维护企业的利益。

　　——政府诚信不足、政策变化快

　　“政府缺乏诚信”、“政策变化频繁,企业缺乏稳定预期”是实地调研中企业反映非常强烈的问题。主要表现在:

　　一是地方政府承诺不兑现。地方招商引资政策中的优惠条件、政府面向企业承诺的事项都很明确、很具体,但企业投资之后政策变化大,优惠政策很难落实到位、承诺的基础设施配套等事项经常不能兑现。例如当企业入驻园区后正式用电手续却批不下来,为应对园区蒸汽供暖延期,企业要花费几十万元买柴油取暖。还有很多企业反映,政府采购存在“霸王条款”、付款不及时等问题。

　　二是一些政府部门拖欠企业工程款或垫付款。例如原铁道部长期拖欠工程款项;某国企为政府的家电以旧换新活动共垫付2300多万元现金,但政府还款至今没有到位。

　　三是国家宏观经济政策变化快,企业没有稳定而准确的预期,经常无所适从。调查中,60.9%的企业在回答 “政府在宏观调控和经济管理中存在的突出问题”时,选择了“政策变化频繁,企业缺乏稳定预期”,其中,48.1%的企业将其作为首选。

　　——政府干预手段多、随意性强

　　调研中,企业反映政府干预企业日常生产、经营活动的情况较为普遍,干预手段多、随意性强。关于“政府在宏观调控和经济管理中存在的突出问题”,企业选择排第2和第3位的分别是“过度使用行政手段干预企业,如准入、退出、资质审查、限产、限价等”和“产业发展规划、计划等,形成了新的行政干预”,分别占60.82%和39.11%。此外,关于“企业在融资中遇到的主要困难和障碍”,80.18%的企业认为是“IPO、再融资和发债审批等行政干预过多,市场化程度低”。政府干预企业的具体问题表现为:

　　一是政资不分、公益性与经营性不分。地方政府要求本地效益好的企业兼并重组效益不好的企业,或是主导企业间的整合重组。例如,地方国企实施的重组并购往往带有较强的政府意志,有时就是地方政府为“消灭”本地亏损企业而要求国企并购。另外,一些地方政府还会以许可证等准入政策影响企业的发展战略,尤其是投资战略;将具有公益性质的项目交由企业建设和运营。

　　二是司法随意。地方司法部门“长官意识”较强,对企业形成干预。

　　——地方保护虽有明显改善但手段更多

　　调查中,关于“企业遇到的地方保护”,66.8%企业认为最主要的是“政府对本地产品进行保护”;关于“地方保护近年来是加重了还是明显改善”,76.5%的企业认为“明显改善”;关于 “地方保护产生的主要原因”,58%的企业选择 “保护地方税收和就业”。地方保护的主要问题在于:保护的手段越来越多。地方政府采取许可、质检、备案、股本比例限制、优惠政策等行政手段保护本地产品、本地市场和本地资源,影响跨地区发展企业的产品销售和项目投资。

　　政策建议

　　——将改革行政审批制度作为理顺政企关系的突破口

　　一是改革行政审批制度的重点是减少审批事项、规范审批程序、下放审批权力、提高审批效率。对于“在行政审批中最需要改进的”,56.3%的企业认为是“提高审批效率,落实限时办结制”。 48.9%的企业认为需要 “减少审批层级,明确各级部门审批权限”;36.2%的企业认为需要“增加关于审批标准和流程的透明度”;34.8%的企业认为需要“减少审批事项,放松管制”。

　　二是重新梳理审批事项,对众多非重点领域、非数额巨大项目尤其是涉及企业投资等常规经营内容的审批,由核准制改为备案制。对鼓励类项目的审批应逐步放开,实现对企业投资的事前引导、事中服务和事后追责,尊重企业的市场主体地位,不再出现企业因为审批丧失投资机会以及投资前被限制、投资时被控制、投资出现问题后无人负责的情况;对备案项目实现真正意义上的“存档备查”,而非以不符合规划目标等借口以“不允许备案”的手段干预企业战略决策。

　　三是明确政府审批职权,不能让审批替代法律、更不能超越法律。政府应将审批与法律手段相结合规范企业行为,企业出现问题交由法律解决,而不能因为怕企业违规就利用行政手段一概禁止;将过于集中于中央政府的审批权限下放地方,明确地方政府的权力与责任,减少其权力 “寻租”空间和“上有政策、下有对策”的操作空间,同时也能减轻中央政府的工作压力。

　　——消除政府歧视的重点是创造公开、公平、公正的市场环境,建立面向所有类型企业的服务体系和公平的法律体系

　　一是淡化所有制差别。尽量淡化不同所有制经济在制度和政策上的差别,实行“国民待遇”和“一视同仁”;政府决策和政策执行的重点应突出强调 “非禁即入”,强化标准管理,废除所有制限制;政策执行和政府决策的标准应突出强调以企业实力和行业发展前景为考量,在政府各类政策中,尤其是准入政策,要坚决避免出现因所有制不同限制进入的条款。

　　二是清理限制性政策。加快清理已有的各种限制性政策,包括明条款和暗规则,打破行业不公和地区封锁。

　　三是建立全范围服务体系和公平的法律体系。政府出台政筵要充分考虑不同所有制企业和不同规模企业诉求,服务体系要覆盖所有类型企业。将法律作为企业遇到不公正待遇的重要手段,建立“平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护”的法律体系。

　　——转变政府职能的重点是做实服务和强化监管,要充分发挥行业协会的作用

　　一是以“服务企业发展为目标”转变政府宏观管理方式。各级政府部门将工作重点从管理和控制企业转变为帮助企业,由企业“跑”变为政府“办”;政府在办事过程中要及时总结企业需求,灵活调整规则和程序,做到政府职能转变与企业发展同步,增强政府的服务能力;建立政府和企业之间的固定沟通渠道,对企业反映的政府职能缺位、越位、不到位的情况和由于政府部门间职责不清致使问题久拖不决的情况要及时处理并反馈,解决企业“投诉无门”的状况。

　　二是政策的制定和调整要充分尊重并听取行业和企业意见。不能走形式,要明确规定政策的制定必须有行业和企业代表参与;政策出台后,要有标准、细则等配套政策同步跟进;中央政府各部门、中央政府与地方政府,各地方政府之间的政策要建立相应的协调和监督机制;要建立政策执行结果的评价反馈机制,对于出现的共性问题,要及时调整或取消。

　　三是整合政府信息资源,建立涵盖政府体系的公共信息服务平台。综合、及时发布各类指导性信息,包括政府各类政策和细则、宏观经济形势、境外投资政策和环境、国内各地区招商引资政策、行业预警等信息,为企业决策提供参考。

　　四是加强市场监管力度。政府监管的重点应强调规范和惩罚。在国家法规和政策的统一框架下,规范企业经营行为;同时,加大惩罚力度,增强法律的威慑力。关于“提高政府市场监管能力的重点”,63.3%的企业认为是“转变政府职能,减少行政干预,增强监管独立性”。不同所有制、不同规模企业选择此项的比例均高于50%。

　　五是重视行业协会的发展。明确定位协会为企业服务的职能,规范协会行为,引导其自律发展;重视协会代表企业反映的问题,与协会在政策制定与执行、标准制定等方面合作,借助协会的组织能力和协调能力提高政策的执行力。

　　——提升政府诚信度的重点是还清旧账、履行承诺

　　解决企业稳定预期的关键是保持宏观经济政策的连续性和稳定性;要集中力量摸清政府拖欠情况,包括被拖欠主体、拖欠事项和事由、拖欠金额、偿还能力等,出台专门政策解决,以维护政府形象、保护企业利益。

　　——破除地方保护的重点在于改变地方政府绩效观

　　对本地产品进行保护只是地方保护的外在形式,地方保护的主要原因在于保护地方税收和提高政府经济绩效。中央政府应全面综合考评地方政府的工作绩效,引导其改变当前绩效观,将注意力从“比数据”、“拼规模”、“造形象”转向 “比服务”、“拼实力”、“促创新”;让地方政府逐步意识到要充分发挥外来企业对本地产业结构优化、产品升级、技术和管理创新、员工素质提升等方面的带动作用,而不能将外来企业简单定位为与本地企业抢市场、抢资源。同时,要改革目前地方与中央的利益分配格局,让地方政府有更多并且稳定的收入用于区域发展而无需与外来企业争利。

　　(作者单位:国务院发展研究中心企业研究所)