绩效预算改革的背景与内涵

　　绩效预算,是指政府首先制定有关的事业计划和工程计划,再依据政府职能和施政计划制定计划实施方案,并在成本效益分析的基础上确定实施方案所需费用来编制预算的一种方法。 20世纪90年代以来,世界范围内将预算改革的焦点集中在能够有效提高政府行政绩效的绩效预算上来。从发达国家推行绩效预算改革的实践来看,绩效预算对提高公共资金使用效率、改进政府部门绩效等方面取得了明显的效果。

　　张俊伟

　　绩效预算产生的背景

　　加强收支管理,提高资金使用效益,始终是现代财政管理的重要内容。二战后,随着政府规模的持续扩大,财政收支占GDP的比重不断提高,加强财政资金管理的任务也更为迫切。

　　以美国为例。早在1950年,受胡佛委员会报告的推动,美国国会就通过了《预算与会计程序法案》,明确要求政府提供预算绩效信息。这也被看作是美国绩效预算的最早开端。虽然绩效预算在当时并没有推广开来,但试图提高财政资金使用效益的努力却从没有停止。 60年代,由美国国防部开发的项目管理方法经扩充后被其他政府部门大量采用。 1973年,尼克松政府引入了目标管理。到卡特政府时期,美国政府又引入了零基预算。直到上世纪90年代,新一轮绩效预算改革逐步发展成为时代潮流。

　　绩效预算运动的重新兴起,主要受到了以下因素的推动:

　　一、“公共管理革命”的影响。上世纪80年代,自由主义在西方发达国家逐渐流行,英美等国大幅削减政府管制,甚至掀起了“私有化”浪潮;与此同时,由于经济全球化和新技术革命的影响,企业经营战略也发生一系列重大变化,如强调战略管理、聚焦核心能力等。这两种力量相互激荡,导致主要市场经济国家在上世纪90年代出现了“公共管理革命”的浪潮。 “公共管理革命”鼓吹要按照注重结果、以顾客为中心、向雇员授权和少花钱多办事的原则开展政府重塑和公共部门再造,以提高政府运行效率。在这样的背景下,作为公共管理革命的有机组成部分,预算管理的重心从合规性控制、过程管理转到结果导向、业绩导向上,也是顺理成章的。

　　二、信息技术革命的影响。计算机技术、信息技术突飞猛进,改变了人们工作、生活、交友的方式,也为改善政府治理提供了广阔的空间。通讯、信息技术的发展,加快了绩效管理研究成果的传播,提高了政府信息搜集、加工和传输能力,为开展大规模的绩效评估和绩效分析提供了支撑。不仅如此,通讯、信息技术的发展,也为提高财政透明度、加强支出部门的财政责任提供了广阔空间。

　　三、政府更迭和施政理念的调整。许多国家采纳绩效预算都是从政府更迭开始的。政府的更迭,特别是执政党的轮换,往往会带来施政理念和社会政策的较大调整。以英国为例,1997年3月,时任首相约翰·梅杰解散国会,宣布实行大选。但最终的选举结果出乎意料:工党成为议院多数党,而保守党则丧失了连续18年的执政地位。工党政府上台之后,就开始实施全面支出评估,并最终引入了中期支出管理框架和更加注重绩效的公共服务协议。

　　四、金融危机等负面冲击的激发。韩国是这方面的典型。东南亚金融危机沉重打击了韩国经济,面对困难局面,韩国在国际货币基金组织的协助下,实施了大范围的经济改革。具体在财政领域,就包括了引入自上而下的预算决策机制、中期支出管理框架和绩效预算等。

　　绩效预算的基本内涵

　　绩效预算,顾名思义,就是以绩效、结果为中心的预算管理体系。至于到底什么是绩效预算,目前国际上并没有统

一的定义。人们在讨论绩效预算时所使用的词汇也不尽相同,具体如PerformanceBudgeting,Performance ——Based Budgeting,Result —— Based Budgeting,PerformanceFunding等。

　　世界银行沙利文认为,绩效预算是以目标为导向、以项目成本为衡量、以业绩评估为核心的预算体制,具体来说就是把资源分配的增加与绩效的提高紧密结合的预算系统。国际货币基金组织马克罗宾逊认为,绩效预算的宗旨是提高公共支出的效果和效率,其手段是通过系统运用绩效信息,把公共机构所获得的资金和它们实现的最终结果联接起来。OECD认为,绩效预算是把资金分配与可度量的结果联接起来的预算形式。我国财政科学研究所所长贾康认为,绩效预算首先是一种预算理念,它要求人们在编制预算时要以机构绩效为依据,把拨款和要做的事的结果联系起来;其次,绩效预算又是绩效的核算,是从资金使用的角度去分别规划政府机构在单一预算年度内可能取得的绩效;再次,绩效预算是政府执政理念的示意图,预算资源的使用必须产生某种社会公众所需要的社会效益。

　　虽然各方表述方式不尽相同,但把资金使用的绩效放在预算管理的中心位置,却是其共同点。根据对绩效信息利用程度的不同,OECD把绩效预算划分为三种类型:

　　一、展示型:只在预算文件或政府文件里提供绩效信息,绩效信息并不会影响有关资金分配的决策。政府提供信息的目的,主要是为了就公共政策和政府施政方向加强与立法机构、与公民之间的沟通和交流。

　　二、信息包含型:财政资金分配与绩效目标和绩效结果存在间接的联系。在这里,绩效不是决定财政资源分配的唯一要素,绩效信息和其他信息一道,共同影响资金分配决策。

　　三、直接型/公式化型:财政资源的分配与绩效(或产出)存在直接的、机制化的关联。一些国家在测算单位成本的基础上向医院、学校等公共服务机构提供资金,就是典型例子。

　　马克罗宾逊曾归纳出了绩效预算的四种基本机制。他认为,正是依托上述机制,人们在实践中探索出了多种绩效预算形式。这四种机制分别为:

　　一、项目预算。项目预算是绩效预算的最初形式,它改变了根据经济分类(如工资、办公、通讯费用等)或者机构分类(如不同的部门)来编制预算的传统,驱使各支出部门围绕特定政策目标来编制和实施预算。

　　二、把预算与绩效目标连接起来。绩效预算真正关注的不是成本控制,而是资金使用效果。体现在预算编制环节,就是项目设计要切合政府机构的使命、战略目标和主要任务;体现在绩效评估环节,就是通过绩效评估督促有关部门改进管理、提升绩效;体现在绩效信息运用环节,就是充分利用项目绩效信息来推动项目优先顺序调整和资金配置优化。

　　三、公式化拨款。把绩效结果与资金分配直接挂钩,在核算单位成本的基础上,依据项目的最终效果或产出数量确定拨款额。在罗宾逊看来,并不是所有的公式化拨款都是绩效预算。只有当公式化拨款用于提高支出单位的效率和资金使用效果时,才可称为绩效预算。

　　四、为绩效提供经济激励。如果支出单位的业绩很突出,就在既有财力支持的基础上提供奖励性的资金支持,以鼓励其在业务上更加精益求精。

　　绩效预算的特点与内容

　　绩效预算的特点,可以借助公共服务生产链形象地表现出来。政府提供公共服务、实施社会管理的过程,大体可分为四个阶段:要素投入阶段、生产阶段、产出阶段和产生效果阶段。绩效预算关注的,是产出的有效性,是资金使用的最终效果和政策目标的实现;而传统预算管理强调的,则是各部门必须按照事先确定的支出标准来申请和使用资金,预算管理的重心是成本控制和资金使用的合规性。

　　哈桑欧达曾系统比较了传统预算与绩效预算的差异。他指出,与传统的条目预算相配套的制度安排是以“命令与控制”为特征的官僚管理体系、以现金收付制为基础的政府会计制度、自下而上的财政决策机制,以及强调遵从规则和上级指令的审计体系。而与绩效预算相配套的制度安排是中期支出管理框架、自上而下的财政决策机制、权责发生制政府会计制度等。

　　概括而言,绩效预算主要包括如下内容:

　　一、自上而下的决策机制。自上而下主要体现在两方面:首先,年度预算支出总额、预算在各部门间的分配,都是由最高决策层决定的。在明确各部门支出限额之后,各部门才决定如何在项目间分配资金;其次,绩效预算是政府绩效管理努力的一部分:一方面,财政改革要服从和服务于行政改革,另一方面,财政改革又从财务运行、绩效评估等角度巩固了行政改革的成果,并为行政改革的深入发展拓展了空间。

　　二、总量控制或支出限额控制。总量资金控制是实施绩效管理的前提。从国际经验看,财政、经济面临困难,增加财政支出难以为继(甚至不得不大幅削减财政支出),是推动各国政府实施绩效管理的直接动因。总量控制的技术支撑是中期支出管理框架。通过详尽预测中长期收支增长趋势,明确各部门支出上限,最高决策层(或者财政管理部门)向各支出部门释放了明确信号:要想免于社会问责,就必须眼光向内,通过加强管理、提高效率来改进服务的质量。

　　三、对绩效信息的系统发掘与运用。把绩效与资源分配联接起来是绩效预算的特点。绩效评估在绩效预算中处于关键位置。无论是在比较项目绩效基础上督促有关方面加强管理,还是事后调整项目优先顺序、优化财政资金配置,都离不开系统的绩效评估,离不开绩效信息的发掘、整理和利用。为此,各国都高度重视项目绩效目标的设定和评估工作。例如,美国开发出了项目评级评价工具(PART体系)和“红绿灯”系统,英国广泛引入了公共服务协议(PSA),澳大利亚开发出了一揽子项目评价体系。不仅如此,为了准确地测度政府活动的成本,许多国家还积极实施政府会计制度改革,从收付实现制转向了权责发生制政府会计制度。

　　四、适当放权,在保持统一的前提下提高灵活性。 “绩效预算属于分权化改革”。把预算管理的重心放到资金使用结果上,必然意味着放松对投入和生产阶段的管理控制,意味着赋予支出部门更大的自主权,使其能够根据实际情况更加灵活地配置资源,更加灵活地调整服务提供的种类和数量以取得最大的政策效果。当然,放松控制不意味着自由放任。新绩效预算在“赋予各个部门支出灵活性的同时,要求支出机构承担起对于产出或结果的管理决策的责任”。

　　五、注重透明度,强化支出责任。政府最大程度地公开其施政纲领和政策重点、财政资源配置结构以及资金使用的绩效状况,有助于社会公众方便、及时、准确地了解政府准备做什么,正在做什么,是怎么做的,以及取得了哪些效果,有助于强化政府及各部门的社会责任,督促其履行对公民的竞选承诺。因此,上世纪90年代以来,主要发达国家都十分重视提高财政透明度。特别是1998年,国际货币基金组织理事会先后通过了 《财政透明度良好做法守则——原则宣言》和 《财政透明度手册》,有力地推动了各国提高财政透明度的进程。

　　(作者单位:国务院发展研究中心宏观经济研究部)