自贸区“国际水准”全对标一

　　表2、发达市场经济国家外商投资及企业营运监管制度概要

　　表3、全球主要自由贸易园区法律法规制度

　　表1、全球主要自由贸易园区的政府管理体制

　　引子:国务院常务会议原则通过的《中国(上海)自由贸易试验区总体方案》提出,经过两至三年的改革试验,“力争建设成为具有国际水准的投资贸易便利、货币兑换自由、监管高效便捷、法制环境规范的自由贸易试验区,为中国扩大开放和深化改革探索新思路和新途径,更好地为全国服务”。

　　对标国际成熟自由贸易园区,具有国际水准自由贸易试验区的核心制度框架可概括为“三自由、一保障”:一是货物进出自由制度安排。不存在关税壁垒和非关税壁垒,凡合乎国际惯例的货物进出均通畅无阻,免予海关惯常监管。二是投资自由制度安排。投资没有因国别差异带来的行业限制与经营方式限制,包括投资自由、雇工自由、经营自由、经营人员出入境自由等。三是金融自由制度安排。外汇自由兑换、资金出入和转移自由、资金经营自由,没有国民待遇与非国民待遇之分。四是法律法规保障制度安排。自由贸易园区依法设立,法律明确规定自由贸易园区的区域性质和法律地位,保障自由贸易园区的发展。需要指出的是,贸易自由化、投资自由化、金融自由化在大多数发达市场经济国家都是其基本经济制度,本身就具备较好的制度基础,自由贸易园区则在原有制度基础上实现更加特殊的制度安排和法律保障,这与我国在现有条件下设立自由贸易试验区是不同的。我国设立自由贸易试验区需要更大力度的改革创新和系统的制度安排。按照国际水准,对应试点内容,本文研究提出中国(上海)自由贸易试验区制度框架6个方面12个领域的国际标杆。

　　1　政府管理的依法高效

　　国际成熟的自由贸易园区实行高效的政府管理体制和完善的法律法规制度安排。对照国际标杆,中国(上海)自由贸易试验区就是要构建符合国际惯例的政府管理体制、政府管理方式和法规法律制度保障。

　　政府管理体制

　　国际自由贸易园区政府管理体制分为两个层面。

　　一是宏观层面政府管理体制。由中央政府或自贸区所在地方政府为实施对自贸区的管理而形成的组织结构形式。主要有专管型(政府设立专门独立机构负责自贸区的事务管理,并对自贸区发展进行监督和协调的管理体制,如美国、巴西)和代管型(不设立专门从事自贸区事务管理的独立行政机构,而由最高行政长官直接负责或委托给特定政府职能部门来执行宏观管理权限的管理体制,如迪拜、新加坡)两种类型。

　　二是园区层面的政府管理体制。在自贸区内部,负责对自贸区事务进行全方位管理和协调而形成的组织结构形式。主要有政府主导型(由政府部门承担管理职责,如汉堡港务局)、企业主导型(经政府授权)(由政府通过法律途径授权专业管理公司,负责管理,如美国部分自贸区)、政企混合型(由政府部门和企业化的管理公司分工管理)3种类型。自由贸易园区政府管理体制具有中央政府充分授权、专属法律依法管理、政府监管便捷高效的特征(见表1)。

　　政府管理方式

　　发达市场经济国家或地区对企业的监管大多依托完善的法律制度体系和详尽的年度备案信息,对外商投资的监管则主要关注兼并收购和国家经济安全。

　　一是企业注册设立便捷。新加坡、中国香港的企业注册设立程序十分简便,创办企业所需的时间成本非常低(根据世界银行统计的创立企业所需天数,中国香港为3天、新加坡为3天)。如在中国香港,企业设立依照公司法规定一般只需要3个程序即可注册,且将公司注册与商业登记一块绑定,商业登记主要以税务为目的,并非针对监管企业商业活动,并非是境内办理营业执照的概念。企业注册设立后的日常监管则完全依照完整的法律法规执行,不再进行行政性管理。

　　二是企业依照完整的法律法规自律约束。中国香港、新加坡等自由港城市将高效的监管程序与保护财产及投资者权益的强有力法律制度结合起来,对本土和外资企业注册后的运营监管“一视同仁”,通过制定并不断修订完善公司法、知识产权、劳工就业、环境监管、外汇管理、银行监管、审计会计、税务管理等方面的法律法规,从而实现企业营运的有效监管;美国、德国等发达市场经济体并没有专门机构统一对外国直接投资行为进行限制、禁止等行政性指导,主要通过外资并购法、反垄断法、贸易法、行业性法规等立法手段,对外资进行监管。

　　三是政府监管重点是反垄断和国家安全审查。美国等发达市场经济体对涉及国家安全的外国直接投资、涉及垄断的外资兼并收购实施专门的审查制度(美国外资投资委员会对可能影响美国国家安全的外商投资交易、外国控制企业对产品与服务涉及国家安全以及重要基础设施的美国企业收购案进行审查),一般设立专门的法律作为审查依据,明确专门机构作为审查主体(如美国外资投资委员会、欧盟委员会竞争总司、澳大利亚外商投资审查委员会),并具有成熟规范的审查流程。

　　四是政府通过企业年度信息申报掌握情况。发达市场经济体主要采用以审计为基础的年度审查,部分国家也辅以企业情况报表进行年度备案,以便尽可能地跟踪和掌握企业信息。如在美国注册成立的公司通常需要向其注册的州和运营业务的州报备一份“年报”,并且每年需要向具体的州支付费用维持公司的续存;又如新加坡公司需要在年度股东大会召开之日(或代替年度股东大会的特别决议作出之日)后一个月内提交周年申报表,除非该公司取得豁免私人公司的资格,则应该将已经审计的财务报表与周年申报表一并提交(见表2)。

　　法律制度

　　国际上自由贸易园区通常具有完善的法律制度体系。发达国家大多先立法后设区;而发展中国家或地区立法和设区顺序虽不完全相同,但都制定了自由贸易园区的专门法律,明确规定自由贸易园区的区域性质和法律地位。其立法方式,一种是国家立法机关制定自由贸易园区基本法及相应配套子法,另一种是授权地方立法机关制定规范本地区内自由贸易园区的法律法规。关于立法内容方面,包括定位、功能、管理体制、优惠制度、监管制度等,其中,优惠制度主要涉及关税豁免、所得税和其他税收减免、投资、海关、劳动、土地等诸多方面。关于立法管理方面,有关自由贸易园区的法律都是由国家最高立法机关制定的,以保障自由贸易园区各项政策的稳定性,保障投资者的合法权益(见表3)。