土地财政仍是当前我国经济增长的重要依托

　　如果我们通过法律形式明确了房产税、与土地相关的专项税以及针对房产(财产)的特别收费作为地方政府的主体财源,地方政府就拥有了相对稳定的财源用于城市的建设与运营,这对于地方政府依赖土地出让具有较好的替代效应。

　　刘立峰

　　我国土地财政是指地方政府可支配财力及其融资活动高度依赖土地运作的一种财政发展模式,是以政府为主体、围绕土地所进行的财政收支和政府投融资活动。土地财政的真正目的并不是为了简单收支,而是旨在融资和投资,实现地方经济和城镇建设的滚动发展。

　　一、土地财政的作用与效应

　　土地财政是我国经济快速增长的主要动因。我们可以把土地红利算作一种制度红利,因为如果没有我国特有的土地制度作支撑,土地财政就不会成为推动中国城镇化跨越发展的主要力量。原因在于:第一,地方政府能够以相对廉价的方式征收大量建设用地,并通过出让积累起大量的建设资金。第二,地方政府以先征地、后整理、再出让的方式运作土地,使级差地租的主要部分留在了政府手中,可以用于满足交通、城建、教育、文化等公共投资的需要。第三,普遍通过城镇化和工业化用地价格的双轨制,即用房地产用地高价出让补贴工业用地低价出让,促进了各类产业园区的发展,使得中国制造在国际上保持了竞争力。

　　土地财政拓展了地方政府融资制度和政策空间。现有法律法规对地方政府融资有着许多限制,以土地财政为核心的地方政府基本融资模式是被逼无奈和夹缝中求发展的结果。土地财政实现了土地资源向资本、资产和资金的转变,为融资平台的债务融资及其还本付息创造了条件,城市建设融资渠道由窄变宽,融资工具由少变多,融资方式由旧变新,融资空间由小变大。土地财政成功绕开了现行体制与政策的障碍,实现了政府的融资、投资和建设的目标。

　　必须充分肯定土地财政对于加速推进我国城市化和工业化的积极作用。这一制度安排大大减少了其他国家由于土地私有化以及地方政府在土地开发中的弱势地位带来的扯皮和效率低下问题,使得我国的城镇化和工业化可以更高效、有序地向前推进,地方政府有条件、有手段大规模、一揽子地推进城镇建设,使城镇面貌不断发生着变化。

　　二、土地财政存在的问题

　　当然,我国土地财政在推动经济与社会发展的同时,也带来了许多风险问题,表现出现有体制与政策的不可持续性。

　　第一,土地财政推高了城市房价,在很大程度上降低了居民的消费能力和幸福指数。2000—2011年,全国综合地价的水平涨了297%,商业地价的水平涨了309%,居住用地的价格上涨528%。高地价和税费作用于房价,形成房地产市场价格持续上涨,超出了大多数城市居民的承受能力,农民工市民化的门槛显著提高;由此带来的高房贷使得购房者的生活负担加重,抑制了内需的增长,居民幸福指数下降。

　　第二,土地财政加速了城镇规模扩张步伐,造成了土地资源的浪费性开发。在我国城镇化过程中,城镇建成区快速增长,而集聚的人口则明显滞后,即土地城镇化快于人口城镇化。由于地方政府需要以不断增加的财政收入来支撑当地的城市建设,而财政收入的增加又依赖于土地出让收益,促使地方政府无节制地扩张城市用地规模,又由于缺乏足够的人气,形成“空城”现象,导致土地资源的严重浪费。

　　第三,征地补偿方式和收益分配不合理,造成了农民利益受损。我国法定的征地补偿标准远低于土地市场价格,失地的集体组织和农民不能从城镇化的增值收益中获利,由此引起的社会矛盾不断积累与增加。

　　第四,土地出让收入使用方向不能完全反映民意,成为地方政府官员竞争攀比的工具。近年来,地方政府土地收益迅速增加,政绩工程和形象工程也越搞越多,城市建设相互攀比,求新求洋求大。对于普通民众而言,他们并没有明显感受到巨额土地财政增加带来的公共福利提升,看到的却是各地政府办公大楼的拔地而起。

　　第五,土地财政模式无形中放大了地方政府的债务负担,加剧了财政和金融风险。土地财政收益增长快、土地升值空间大的地区,地方政府债务规模的膨胀速度也相对较快。但是,土地债务融资规模必须要与地方政府的可支付财力相匹配。而根据国家审计署的资料,2012年年底,4个省本级、17个省会城市本级以土地出让收入为偿债来源的债务需偿还本息2315.7亿元,为当年可支配土地出让收入的1.25倍。

　　三、国外土地财政的经验

　　出售一直是土地财政的重要方式。美国独立后,政府就有计划地把国有土地卖给私人。联邦政府及其支持的事业由此获得相当可观的经济收入,整个国家的经济也由此得到突飞猛进的发展。

　　经历了出售为主向税收为主转变。发达国家土地财政收益由出售收入为主转为税收为主,是由于土地的私有化进程逐步完成。以美国为例,独立之初,美国财政入不敷出,为迅速增加联邦及州政府的财政收入,通过一系列土地法案将西部土地收归国有,再通过出售和赠予等手段将这些土地转为私有,从而获得土地出售收益。20世纪初以后,美国土地出售收益基本消失。因为,这一时期国有土地比例尽管还高达40%,但主要用于资源环境的保护与公益服务。

　　土地税收成为地方政府的稳定财源。房产税是各国地方财政稳定而重要的来源。1942年,美国财产税占地方财政收入的比例高达92.2%,到1977年下降到80%,再到2007年下降到72%。虽然比例呈现下降趋势,但是财产税仍然是美国地方财政的最主体税源。在发达国家,全部税收收入中有约10%—20%用于了资本性支出,房产税也是地方政府资本支出的重要来源。除此以外,地方政府还征收某些与土地开发与建设有关的专项税。

　　四、我国土地财政的前景

　　当前以及未来相当长阶段,土地财政仍然是我国经济保持平稳、快速增长的重要依托。土地财政应当坚持和完善,应当发挥其优势,而不应当彻底否定。

　　土地供应不会对土地财政产生明显约束。由于我国城市化以及在这个过程中人均用地的节约,由于我国还有较大规模的未利用土地可以加以利用,因此,城市建设用地的供给应该是有保障的。如果城市建设用地仍然由地方政府统一征收,并通过“招拍挂”的形式进行出让,那么地方政府仍将可以获得大量的土地出让收益。根据笔者的计算,未来10年土地出让价款合计可达30万亿元,这意味着每年地方政府仍能获得3万多亿元的土地出让收入。

　　征地制度改革将削弱地方政府土地财政能力。这些改革可能包括:第一,打破土地制度二元结构的现状,实行农村集体土地和城市建设用地的“同地、同价、同权”;第二,严格界定公益性和经营性建设用地,限制政府行政性征地的范围;第三,非公益性的用地需求通过农村集体建设用地直接进入市场加以解决,而不必经过地方政府的征地环节;第四,对公共目的用地,按市场价进行赔偿。这些改革措施的推进,将使得地方政府很难再通过 “低吸高抛”的方式赚取价差,土地出让收入下降局面将会出现。

　　土地税收及收费在资本性支出中的作用将会提高。在上述改革背景下,土地财政将逐步由出让收入为主向出让收入和税收收入兼备转型。2001—2012年,我国土地税收占地方财政收入的比例最高也只有16.6%,全部土地税收占GDP的比例平均只有1%。与发达国家相比,还有较大的上升空间。未来随着住宅面积和房价的稳步增加,房产税有可能逐渐成为地方稳定的主体税种。在集体土地入市的同时,地方政府可以通过对土地交易征税的方式,税率提高到50%甚至更高,为城市建设和公共管理筹资。另外,如果我们通过法律形式明确了房产税、与土地相关的专项税以及针对房产(财产)的特别收费作为地方政府的主体财源,地方政府就拥有了相对稳定的财源用于城市的建设与运营,这对于地方政府依赖土地出让具有较好的替代效应。

　　(作者系国家发改委投资研究所研究员)