如何构建适应WTO框架的政府投资体制

　　赛迪智库报告

　　当前我国工业发展正处于转型升级的关键阶段,必须优化政府投资的方式与结构,深入分析WTO规则及我国入世承诺对我国政府投资的深刻影响,推动外贸政策与产业政策相协调,更好地发挥工业和信息化领域政府投资的引导和支撑作用。

　　乔标

　　一、WTO规则对我国政府投资的影响

　　加入世贸组织后,我国将享受成员国权利:世贸组织所有成员提供的最惠国待遇;世贸组织所有成员提供的国民待遇;直接参与国际多边贸易新规则的制定;获得稳定、透明、可预见的多边贸易体制的保障。同时,我国也要承担相应的义务:遵守非歧视性原则;将关税逐步降低到发展中国家的水平;逐步开放服务贸易;废除和停止实施与世界贸易组织规则相抵触的法律、法规和规章。接受世贸组织的有关审议。因此,WTO这一整套法律规则对我国经济发展具有重大意义和深远的影响。

　　加入WTO首先是对政府管理经济方式的挑战。应对入世,一方面,要合理利用WTO规则保护我国产业的正当权益;另一方面,要在不违反WTO规则的前提下,利用政府投资弥补市场失灵、发展幼稚产业、提升产业发展水平。

　　(一)国民待遇原则的影响

　　国民待遇原则是WTO的基本原则之一。直接约束国际间的贸易关系,并不直接约束一成员方内部各方面相关关系的有关制度安排。从实践角度分析,对外方实行国民待遇原则必然要求各成员方在内部不同经济主体间实行平等原则。我国一直遵照此原则,致力于为外商投资企业创造开放公平的良好环境。

　　(二)透明度原则的影响

　　WTO的透明度原则是指各成员方一切影响贸易活动的政策和措施必须及时公开,以便于其他成员政府和企业了解和熟悉。按这一原则,我国投资管理和投资政策的所有文件都应当完全公开,即应向世界贸易组织秘书处通报刊载有投资措施的出版物,所有未公开的内部文件将失去其效力。应注意的是,这里所指投资措施不仅包括全国性的法律、法规,而且包括地方政府和权力机关制定的地方性法律、法规的有关内容。

　　(三)《反补贴协议》的影响

　　WTO的规则主要是协调国际间贸易关系,对各经济体的国内投资管理体制未直接涉及。但由于其《反补贴协议》将政府对企业的增款、贷款、投资、贷款担保以及投资税收减免都纳入了考察范围,对国内投资,特别是政府投资管理制度有相当影响。

　　根据《反补贴协议》的规定,补贴是指一成员方政府或相关机构向某些企业提供产品价格或企业收入的财政支持,并使企业从中“受益”或“得到好处”。与投资相关的财政支持的具体形式包括:

　　——政府直接无偿拨款;

　　——政府以股本形式进行投资;

　　——政府提供贷款;

　　——政府提供贷款贴息;

　　——政府为贷款提供担保;

　　——在税收政策上实行投资的税收抵扣;

　　——政府本身不直接以上述方式提供财政支持,但通过向某一机构注入资金,然后委托该机构执行上述功能,也构成财政支持。从我国情况看,各政策性银行、各种国有投资公司和授权投资机构的某些经营行为可归入此类。

　　值得注意的是,仅仅上述各种形式的财政支持本身并不必然构成WTO意义上的补贴。只有当这些资助同时还带来某种利益,即接受支持者从中得到超越一般市场机制或商业行为所能提供的待遇时才能成为WTO意义上的补贴。此外,还应注意,《反补贴协议》并不禁止所有补贴,而只是禁止那些对其他国家的贸易造成不利影响的补贴,主要是出口补贴和进口替代补贴,称之为禁止性补贴。从投资管理的角度看,如果政府对国内企业提供的投资补贴不论在法律上还是事实上均没有直接与出口或进口替代相联系,则可看作是非禁止性补贴,通常在一定具体条件约束下仍可继续实施。

　　(四)我国政府在加入WTO时有关承诺的影响

　　我国在加入WTO时获得了一系列权利,但同时也做出了一系列承诺,其中有些部分直接涉及国内投资体制。由于这些承诺同WTO的各项原则、规定一样,均具有法律效力,是我国政府必须履行的义务,因此也将对今后国内投资体制改革产生重要影响。

　　当前我国工业发展正处于转型升级的关键阶段,必须优化政府投资的方式与结构,深入分析WTO规则及我国入世承诺对我国政府投资的深刻影响,推动外贸政策与产业政策相协调,更好地发挥工业和信息化领域政府投资的引导和支撑作用。

　　二、各国规避WTO制约的措施

　　(一)采取进口限制以保障国际收支平衡

　　《1974年贸易法》制定前,美国通过限制进口解决国际收支问题的做法已经得到GATT成员事实上的接受,但并没有在GATT中加以明确规定。《1974年贸易法》第122条授权总统在必要的时候,可以实施为期150天的进口限制,以减少国际收支赤字,避免美元突然大幅贬值。在美国参加国际协定允许的情况下,进口限制一般通过提高关税、实施进口配额方式进行。第122条规定,进口限制必须以非歧视的方式进行,但当总统认为针对一个或几个拥有巨大顺差国家的进口产品采取措施可以更加有效地达到目的时,可以不对其他国家进行限制。

　　(二)采用反倾销、汇率政策等手段规避GATT数量限制制约

　　为了推动自由贸易,WTO规则禁止成员国使用数量限制措施。为了规避取消数量限制的规定,美国曾运用自己的经济大国地位与日本、中国、中国台湾和韩国就纺织品和汽车达成自愿出口限制协议。WTO后来认定自愿出口限制违反GATT的取消数量限制原则,所以美国逐步放弃了自愿出口限制做法,从上世纪80年代后期开始采用反倾销方式来限制进口。近年来,美国要求人民币升值,可以看作是要求中国从价格上采取自愿出口限制,并且对中国所有出口产品用提高价格的方式来实现自愿出口限制,从而规避其采取数量限制而违反WTO规则。

　　(三)充分挖掘《WTO政府采购协定》中未受制约领域

　　虽然《购买美国产品法》饱受争议,认为其条款违背了WTO的非歧视贸易原则,包括最惠国待遇和国民待遇条款,但这部法律并不覆盖《WTO政府采购协定》、《北美自由贸易协定》以及美国与新加坡、澳大利亚等国家所签订的《自由贸易协定》所管辖的货物、工程和服务,有效规避了WTO的有关规定。对于没有达到诸多贸易协定的门槛阈值标准的,所有使用公共资金的政府采购部门仍然执行美国 《贸易协定法》、《购买美国产品法》和《联邦采购条例》的规定。此外,目前WTO法规中没有可以直接制裁政府采购的法规,美国还以符合政府采购协议的方式来实施限制。

　　(四)利用技术性贸易壁垒规避WTO的约束

　　技术性贸易壁垒是目前发达国家广泛使用的贸易保护措施,它能广泛地得以使用,关键在于各种技术标准的制定都有其合理性,比如保护消费者、保护人权、保护环境等等,很难被认定为贸易壁垒,因而具有很强的隐蔽性,可以规避WTO的约束;同时,随着科学技术的进步,检测设备、手段和方法更加先进,技术标准的种类和水平不断提高,因此作为贸易壁垒更加有效。采用该措施,发达国家有效限制了极富竞争力的进口产品,并确保了对使用技术性贸易壁垒领域进行投资的合理性。近几年,美国、欧盟、日本、东盟和俄罗斯等主要贸易伙伴对我国使用技术性贸易壁垒的过节不断增多,我国因此每年损失至少几百亿美元,主要贸易伙伴影响我国工业品出口的技术性贸易措施集中在认证要求、技术标准要求、产品的人身安全要求、环保要求、有毒有害物质限量要求和包装及材料的要求等六个方面。

　　(五)大力支持中小企业发展

　　许多国家虽在过去对中小企业的认识各不相同,甚至走过弯路,但在加入WTO以后,都在不同程度上对中小企业参与世界竞争给予了政策方面的大力支持,并积累了很多成功的经验,突出表现为四个方面:

　　一是建立健全保障中小企业发展的法律体系。通过制定法律来确定中小企业的基本政策和政府管理原则,以维护中小企业合法权益,推动中小企业发展,是许多WTO成员国的普遍做法。美国陆续通过了《中小企业法》、《公平执行中小企业法法案》、《中小企业投资法修正案》等几十部法律,为中小企业发展创造了一个公平竞争的法制环境。日本也有较为健全的中小企业法律体系,其中最重要的是1963年制定的《中小企业基本法》,此外,还有《中小企业现代化促进法》、《中小企业信用保险法》、《中小企业指导法》等涉及中小企业的法律30余部。德国有《反限制竞争法》、《关于提高中小企业的行动计划》等法律来支持中小企业的发展。有“中小企业王国”之称的意大利于1991年颁布了《关于扶持中小企业创新与发展法》。

　　二是组建中小企业政府管理机构。为保证有关中小企业法律的贯彻落实,许多WTO成员国都组建了比较健全、权威的中小企业组织管理机构,统一负责中小企业事务,处理本国中小企业发展中遇到的相关问题。美国在1953年根据小企业法律建立了直属联邦政府的小企业管理局(SBA),其宗旨是帮助和支持中小企业,保护其利益并为其出谋划策,保护企业的自由竞争。日本根据《中小企业厅设置法》设立了通产省中小企业厅,以防止经济力量过分集中,并按确保公平的经营活动机会对中小企业给予扶持。英国、德国也成立了相应的中小企业管理机构。此外,新兴崛起国家也纷纷成立中小企业政府管理机构。

　　三是为中小企业提供财税支持与资金融通政策。为扶持中小企业发展,制定并实施一些财政、税收、金融等方面的优惠政策,是许多WTO成员国特别是发达国家政府的普遍举措。在美国,《小企业法》授权小企业管理局(SBA)作为中小企业的借贷担保人,允许其提供各种不同形式的借贷担保,担保金额最高可达贷款额的95%,流动资金贷款期限为10年,固定资产可达25年,必要时可延期,并选择若干金融机构作为其提供担保服务的特许贷款人。在日本,政府成立了为中小企业实行优惠贷款服务的金融机构。

　　四是建立中小企业社会化服务体系。除政府在制度建设上保证中小企业经营环境外,许多国家还特别重视发挥面向中小企业的各种社会化服务机构的作用,为中小企业提供资金融通、信用担保、技术支持、管理咨询、信息服务、市场开拓、产品出口、行业辅导、企业互助、人才培训等服务。