十八届三中全会前瞻新一轮财税体制改革前瞻

　　中国社科院财经战略研究院财政审计研究室主任

　　汪德华

　　新一轮财税体制改革是对现行体制的设计理念、原则等做重要改造，还是在现行体制基础上的局部微调？

　　笔者认为，自1994年开始奠定的现行财税体制，与社会主义市场经济体制是基本适应的。新一轮财税体制改革，应当坚持“问题导向”的方法论，以现有体制框架为基础，以解决现有体制中不利于科学发展、不利于国家长治久安、不利于明晰政府与市场界限、不利于建设廉洁高效政府等问题为抓手，以市场经济体制框架下“更好地发挥政府作用”为目标，着力推进。

　　这就要求，新的财税体制应能够在完善的市场经济体制框架之下，有效且公平地筹集、分配、管理和使用公共资源。改革应强化“财政统一”的理念，让财政部门将有关政府收支的事情统一管起来，以此为基础，加强人大和审计部门对于全口径财政收支的审批和事后审计。改革的重点领域主要在以下四个方面。

　　以增加国企分红为前提，

　　以非税收入为重点，降低宏观税负，增强财政收入体系的调节功能

　　按国际可比的全口径核算，我国的宏观税负占GDP比重已在35%左右。宏观税负中，各类非税收入占45%左右；税收收入中，直接税比重过低，财产税几乎空白，资源、环境税负较低，同当前资源、环保和收入分配领域的形势不相称。

　　社会上对此反应强烈，“反税主义”思潮泛起，深度影响下一步的财税改革。

　　考虑到我国仍处于基础设施建设高峰期与社会福利体系建设“双碰头”的独特发展阶段，而税收收入的增速却呈下降态势，因此在制度设计上应以稳定现有的财力规模为基本出发点。

　　为此，应恢复1994年之前的做法，大幅提高国有企业上缴利润比例并纳入公共财政，其中一部分专项用于社会保障，另一部分作为推进若干领域结构性减税的资金支持。结构性减税的重点是清理整顿各种行政事业性收费和政府性基金，或取消或并入各类税种，大幅降低非税收入比重。

　　税制改革方面，应加快推进“营改增”，实现全行业和全区域覆盖，同时进一步深化增值税转型改革，真正落实消费型增值税；开征环境税、提高资源税税率并增加覆盖范围，获得资源、环境领域的双重红利；同步推进征管能力建设和税制完善，着力推进以免征一定自住面积为前提的房地产税为代表的财产税制建设，综合与分类相结合的个人所得税税制改革，提高直接税比重并强化其调节收入分配功能；同时要清理整顿各类以区域政策、产业政策出台的税收优惠，通过税制合理化减少税收扭曲。

　　构建以市政债为主体的

　　公共投资筹资体系

　　近年来，地方政府逐步发展出“土地财政+地方融资平台”的融资机制，对于城市基础设施建设起到了较大的促进作用，但其负面作用日益凸显。

　　首先，正常的预算管理制度无法管理这类体外循环资金，进而导致城市建设行为缺乏必要的公共约束，浪费、腐败以及好大喜功的市政建设难以避免。其次，土地出让收入是地方融资平台运转的基础，但地价、房价不断攀高的现实极度恶化了收入分配，高收入人群的投机性或投资性购房更是加剧了社会分裂。其三，未来以环境、水利为主体的公共投资难以像现在这样产生显性回报，这一融资机制未来也难以维持下去。

　　如何处理存量地方政府性债务问题，又如何满足未来地方政府的建设资金需求问题，是当前影响宏观经济稳定的突出的制度性问题，争议非常大。

　　考虑到我国基础设施建设高峰期仍将持续，但现有“土地财政+地方融资平台”的融资机制负面作用凸显且难以持续，笔者认为，需要重新构建“市政债+政策性金融”的公共投资筹资制度。在规范已有的地方政府性债务，特别是地方融资平台的基础之上，采取由中央确定总盘子基础上的市场调控性地方债制度，正式启动省级和县级政府在公开市场捆绑发放地方债，市级政府独立发行市政债。继续发展政策性金融为基础设施建设筹资。在债务明晰化之后，应探索防范地方债务风险的制度建设。

　　以法治为导向，建立“科学规范、完整透明”的预算管理体制

　　预算管理体制是财税体制的基础，只有管理程序科学合理，才能保证结果的科学合理。概括而言，当前预算管理领域的主要问题表现在：完整性、透明度离社会期望差距较大，预算立法、执法严肃性不足。这一方面导致人大和社会各界无法有效发挥全面监督功能，另一方面也降低了政府公信力，在深层次上影响了财税改革的进程。

　　改革的方向是以法治为导向，建立“科学规范、完整透明”的预算管理体制，即预算权力的配置、制度设计应科学，预算的编制与执行过程应依法规范；预算报告应包含所有的政府收支信息，并按照便于分析、审批的要求编制好，完整、透明地展示政府的财务信息。

　　首先是从“广度”和“深度”两方面加强完整性。在现有四本预算（编者注：公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算）的基础上编制综合预算；应允许地方政府自行发债，同时独立编制资本与债务预算，强化对政府投资行为的管理；逐步编制税式支出报表，探索建立中期预算框架，编制政府资产负债表，从存量上全面深入地反映政府的财务状况。

　　其次是采取限定范围、抓住热点、分块推进的方式，大幅增强预算的公开透明。

　　第三是既要严格执法，也要科学慎重地立法，实现预算法治。

　　最后是加强人大等部门的预算管理能力建设，加强审计等部门对财政支出的事后监管，弱化事前审批。尤其应大力增强审计部门的能力建设，增加其权限，充分发挥其对于财政资金的合规性、使用绩效的事后审计功能，以此为基础可弱化对财政资金的事前审批，提高效率并减少腐败。

　　改进财力分配、事权划分、

　　转移支付方式，稳定财力分配格局，增加中央支出责任

　　对于当前我国财政体制的主要批评是：中央事少钱多，地方事多钱少。但如果同美国、德国、日本等大国比较，我国公共财政的中央收入比重、支出比重都是最低的。较为独特的是，我国转移支付占公共财政支出比重达到37.4%，远超其他国家。总体而言，我国的财政关系是中央钱不多，事少，人少；转移支付比重过大，专项过多且管理混乱，制度设计不合理。

　　改革首先要解决的是“营改增”全面推开之后的中央、地方财力分配问题。有关这一问题的建议多种多样，笔者认为，较现实的还是维持当前总体财力“五五开”的基本格局，以调整增值税分成比例、改进分配方式来弥补营业税消失后的地方财力缺口。具体建议是将国内增值税中央和地方分享比例由“75：25”调整为“50：50”，但分配依据除地方本地企业缴纳的增值税之外，还应将其常住人口指标，甚至包括节能环保指标加入综合考虑，以重构地方政府发展激励。一些人所建议的房产税、零售税等作为地方主体税种，或远水解不了近火，或存在重复征、征管成本过高等问题，都不符合中国实际。

　　事权及支出责任的划分是财政体制的基础，中央应成立专门机构负责，按“外部性、信息复杂程度、激励相容”三原则逐步明晰，增加中央支出责任。逐步实现基础养老保险由中央承担，基础医疗保险（放心保）由省级政府负责；司法、流动人口子女义务教育、食品药品监管、环保等领域也要适度增强中央和省级政府的支出责任和干预力度。由此，一是可以避免大量事务“属地化管理”导致地方政府的职能冲突，通过上级直接承担责任抑制地方政府为追求经济发展而牺牲环境、民生的倾向，促进司法公正；二是增强地方财政自主权；三是从政治上、经济上使国家形成统一市场。

　　转移支付制度应以压缩规模、调整结构为重点加以重构。通过专项立法的方式，明确转移支付的分配标准和程序，让地方政府形成稳定预期，避免干扰其正常财政运转。在支出责任上移之后，转移支付占财政总支出的比重应压缩到25%以下。按因素法确定的一般性转移支付要超过50%，专项转移支付应按领域采取分块拨款、事后审计的方式，增强地方财政自主支配权。