国内各地区科学发展绩效评价体系比较研究

　　本报告从总体思路、评价内容和评价方法等方面，对各地区提出的科学发展绩效评价体系进行了全面系统的分析和比较；总结了各地区评价体系的特点和不足。在此基础上，提出了对新建更加全面实用的地区科学发展综合评价指标体系的若干建议：突出指标体系的全面性和通用性，并按综合总体评价的目的区分核心指标与一般指标；突出指标测度分类的作用和意义，简化指标体系；突出权重在评价体系中的作用，以建立复合而非单一的综合总体指标体系；按照主体功能区的要求，具体落实多种综合总体指标体系。
■刘勇 李仙
　　近年来，许多地方根据自身发展的特点设计制定了当地科学发展评价指标体系。虽然这些指标体系名称各有不同，但都反映了科学发展观的基本要求，都在打破GDP作为单评价指标的局面上做出了一些探索。多数地区是在GDP指标基础上增加了一些其它经济和非经济类指标，建立了新的综合性指标体系。有些地区设计了全新的指标体系，如可持续发展评价体系、低碳发展评价指标体系、绿色发展指数等。还有一些地区则采取了一些主观性指标来评价发展的成果，如幸福指数、和谐指数等。从不同地区看，较为发达的东部地区更多突出社会、文化以及政府效率方面的指标，而中西部则比较突出经济、生态方面的指标。大区域多选择一体化、协调性指标，而小区域则多选择突出地方特色的指标，如主导产业比重、区位优势指数等。
　　这些探索都在一定程度上反映了评价理念的转变：如从单一指标评价向多指标综合评价转变、从重视经济指标向经济和社会等其它指标并重转变、从单纯关注客观指标向同时关注主观和客观指标转变等。我们先说第一部分总体思路的比较。这里又分指导思想的比较、评价原则的比较、评价目的的比较三个部分。
首先是指导思想的比较
　　——坚持了以人为本的理念。如江苏省出台的 《关于建立科学发展评价考核体系的意见》明确指出，科学发展观的核心是以人为本，必须做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，显著提高人民群众生活质量，改善生活环境，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居。为此，该评价考核体系将就业、收入和生活质量等直接反映人民生活的指标放在了突出的位置。广东省发改委出台的“幸福广东指标体系”（2011年），以直接反映人们主观感受的“幸福感”指标和其它客观指标相结合形成的评价指数来评价省内各地区科学发展成效，也体现了以人为本的基本理念。还有，中组部出台的《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法（2008年）》提出，干部业绩考核首先要关注与人民生活直接相关的指数，如城乡居民收入及增长、人均财政收入及增长、人均生产总值及增长等指标，而且这些指数必须经由上级统计部门综合提供。
　　——体现了全面、协调和可持续的发展思路，但又各有侧重。各地区强调了要按照人的多方面需求、人与人之间的和谐关系以及人与自然的关系来创新地区发展目标和途径，通过统筹兼顾的政策手段，实现地区全面、协调和可持续发展的目的；各地区在坚持经济发展的基础上，加强了对社会、民生以及生态环境发展的重视，即使是在经济发展方面也更加突出地强调了发展的质量、效益和水平。就不同地区侧重点而言，相对发达的东部地区更加重视对社会、民生和政府效能等方面的评价。如江苏强调评价要体现协调发展，突出社会进步；广东强调评价要体现居民的幸福感；浙江更是直接提出了和谐社会评价体系，将民主法治、公平、正义、充分活力、安定有序、人与自然和谐相处等六个方面作为评价内容。而相对欠发达的中西部地区更多地强调了经济发展和生态环境保护，如安徽提出的科学发展评价体系强调紧紧围绕经济社会又好又快地发展这一主题，全面系统地反映科学发展观所提出的目标和内容，强调评价要为安徽跨越式发展，实现奋力崛起提供重要的支撑；新疆提出的科学发展评价体系突出地强调了为新疆经济快速发展和更好地保护脆弱的生态环境服务。
　　——是体现了促进社会公平正义的要求。各地区都强调了发展过程的平等性和发展成果的共享性。如江苏提出，要突出社会进步，统筹经济社会发展，加大财政对社会发展的支持力度；加快发展教育、文化、医疗卫生、社会保障等社会事业，逐步实现区域之间、城乡之间基本公共服务均等化，加强社会管理，维护社会稳定，促进社会和谐。江西南昌提出，要体现新的社会观，把和谐社会理念贯彻执政始终；要把理顺和解决收入分配问题作为政府工作重点；要扩大公民有序的政治参与等。
其次是评价原则的比较
　　——全面发展原则。全面发展五大领域范围界定：经济发展，包括资源与资本、产业体系、税收财政、科技和管理、对外经贸、经济政策和政府干预等；社会发展，包括就业与人口、收入与民生、教育与卫生、社保与治安等；文化发展，包括意识形态与精神文明、文化事业与文化产业等；政治发展，指经济政策和市场干预以外的政府活动，包括法治、行政、军事、外交等；生态环境发展，包括节能减排、生态、环境、自然灾害等。
　　——是协调发展原则。经济、社会、文化与政治领域内部均衡和适应关系。在经济领域，各地区都比较重视产业结构的均衡发展或结构演进，城乡经济一体化、地区经济协调发展，产业技术水平提高等；在社会领域比较重视就业机会的创造和收入差距的控制；在文化领域突出了对文化产业发展的社会道德价值的重视；在政治领域比较重视行政部门与立法部门的有效分工与合作。
　　——是可持续发展原则。资源、生态与环境是人类发展的自然基础。各地区都高度重视生态文明建设，都比较重视正确处理人与自然的关系、发展与环境的关系以及合理开发与有效保护，实现人口、资源与环境可持续发展，为子孙后代留下更好的发展条件和空间；在资源开发上都强调了不可再生资源利用时续的尽量延长、可再生资源利用限制在其自然恢复速率之内、生态环境条件对资源开发限度的要求以及各种资源的综合绿色循环利用等；在生态环境保护上都强调了生态系统的整体性和广泛的联系性，
　　突出了生态保护、环境治理和防范自然灾害等的有机联系；在经济与自然生态环境关系处理上强调了对自然的尊重和保护，强调了在有效保护前提下的充分利用。各地方不同之处在于，东部地区更关注环境污染治理指标，而中西部则更多强调生态的保护指标。
再者是评价目的的比较
　　——对发展方向的引导。评价的目的在于引导地区践行科学发展观，这类引导目标和措施往往有一定的约束性。
　　在这些方面，尤其是在经济发展方面，各地区显示出较大的差异。经济相对发达的地区多强调经济结构调整、产业技术进步等方向的引导。如广东强调“加快转型升级、建设幸福广东”，提出“双转移”，将传统劳动密集型产业转移出 “珠三角”地区，以腾出宝贵土地空间发展资本密集和技术密集型产业，提升产业结构和技术水平。山东提出大力发展海洋经济，开辟新的经济发展领域，引导经济全面发展，创造和提升整体经济实力。经济相对欠发达地区强调进一步加快工业化、城镇化进程，经济做大做强，更加注重摆脱贫困问题。如中西部很多省份都不约而同把赶超全国平均水平作为经济发展的首要目标，不少省份将彻底摆脱农村成片贫困问题作为“十二五”其间发展必须完成的任务等。
　　当然，在改善民生和可持续发展上，各地区都比较重视向这些方向的引导。就改善民生而言，江苏、广东、江西和重庆等代表性省区都强调用充分就业、提高收入和缩小差距、统筹社保、实现公共服务均等化等来引导发展方向；就生态环境的可持续发展来看，在全国各地区都重视的基础上，东部地区与中西部地区还稍有不同。东部地区面临的主要是环境污染问题，因此多注重污染的治理；而中西部地区面临的主要是生态破坏和原始生态环境脆弱问题，因此多关注生态环境的修复、保护和改善。
　　——对先进理念的倡导。节能环保、资源综合利用、绿色、低碳、循环经济、和谐社会、成果共享以及战略性新技术产业、全球化管理等先进理念，需要政府的提倡、推广和宣传，这也是地区发展评价的重要功能之一。
　　如广东提倡低碳指数，通过建立低碳经济量化指标评价体系，量化评价广东低碳经济的发展水平，确定广东低碳经济指标的发展目标，建立广东低碳经济发展水平的发布平台和发布机制，低碳经济指标还可以纳入地方发展规划指标体系和政府官员考核指标体系。浙江提倡社会和谐指数。该指数的编制是定量分析和谐社会建设进程的重要手段，既可体现和谐社会建设成果，又能帮助发现和谐社会建设中的薄弱环节，为政府制定政策、部署工作提供依据，促进和谐社会建设更加有序、协调地推进。
　　——对发展绩效的对比。发展绩效的对比性体现在两个方面：一是评价体系的区域通用性和横向可比较性，二是评价结果的合理性。
　　第一方面的目的在于建立普遍实用的、大家公认的发展绩效评价体系。这一点目前看来还难以做到，各地区提出的评价体系都有各自的局限性。第二方面是评价结果的合理性是指是否按照指标的内在含义将评价对象的优劣顺序排列，排列的顺序合理不合理，评价结果是否具有考核性、约束性，是否能够作为对评价对象给予荣誉性和采取奖惩措施的依据等。应该说，目前各地区提出的科学发展评价指标大多都还在探索中，能够真正起到具有约束性和实际意义的指标还不多，还有待进一步探索和实践。
　　作者单位：刘勇（国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部）、李仙（北京科技信息大学）