中国改革进入全面推进新阶段

　　——访上海财经大学经济学院院长田国强

　　编者按:

　　中共十八届三中全会即将召开,按照中共十八大报告全面深化改革的政治纲领,本届全会将确立改革的具体行动规划和实施方案。习近平总书记早在广东考察时就提出要 “坚定不移推进改革”,为中国的改革大业明确了指向。在中国改革开放的第35个年头,中国改革再出发,仍有许多重大的理论问题需要讨论,仍需要对数十年的改革实践进行总结,仍存在全面推进改革的各种阻力和难点。对此,在十八届三中全会召开前夕,本报记者采访了国内相关领域的知名学者,推出此系列报道。今天刊发第一篇,敬请垂注。

　　本报记者 徐蔚冰

　　田国强,1956年生于湖北,1982年获华中工学院(现华中科技大学)数学硕士学位,1987年获美国明尼苏达大学经济学博士学位,师从机制设计理论之父、诺贝尔经济学奖获得者赫维茨教授。现任上海财经大学经济学院院长、高等研究院院长、教授、博士生导师,首批中组部“千人计划”入选者及国家特聘专家,主要研究领域包括经济理论、激励机制和制度设计、中国经济、经济体制转型、幸福经济学、博弈论等,著有《最优选择与一般均衡》、《激励、信息与经济机制》等专著。

　　中国的改革与发展是一个世界热门话题,其未来走向牵动着世界眼光。现在又到了一个关键时期和十字路口。一方面,中国正面临着全方位崛起和成为世界领导者的前所未有的重大战略机遇,如能把握机遇,必定会深刻影响世界政治经济格局;另一方面,中国自身面临诸多经济、政治、社会、文化和生态领域的深层次问题和矛盾,特别是对产生这些问题的原因分析,存在不同观点的尖锐交锋,使得中国改革大业面临着极其复杂的局面。

　　在这样一种机遇挑战并存、思想交锋激烈、内外环境调整的新形势下,如何选择中国改革的未来之路及其突破口,以推动中国经济社会的深层次转型和发展,已成为人们日益关注的紧迫而重大的理论和现实问题。对此,中国经济时报记者独家采访了上海财经大学经济学院院长田国强。他给出的答案是,目前,中国改革已不单单是一个经济命题,而是一个需要联动经济体制、政治体制、社会体制、文化体制、生态体制的全面改革的综合治理命题。

　　中国改革路径:经济改革优先推进,通过试错、试验、试点实现转型

　　中国经济时报:回顾中国改革开放历史,有两句话人们记忆犹新:“摸着石头过河”和“不管白猫黑猫,抓到老鼠就是好猫”。我们一开始并没有划定“市场经济”,学术界对中国“渐进式”改革有着基本共识。这种最初改革目标模式模糊的做法,是否是现在改革领域矛盾重重的原因?

　　田国强:从改革的目标模式看,由于受传统文化、意识形态及计划经济思想所限,对现代市场经济缺乏了解,再加上没有先例可循,1978年中国经济改革确实一开始并没有非常清晰的目标和路线图。随着改革一步步的深入,中国经济体制的目标才逐步从计划经济发展到有计划的商品经济,进而再转变到社会主义市场经济上来。而前苏联、东欧国家在休克疗法的药方下,一开始就有一个建立运行良好的市场经济的明确目标。

　　中国改革路径有两大基本特点:一是经济中心主义。邓小平曾指出,“经济工作是当前最大的政治,经济问题是压倒一切的政治问题。不只是当前,恐怕今后长期的工作重点都要放在经济工作上面。”直到今天,这依然在政府治理理念中占据着重要位置。二是渐进性。不像前苏联、东欧国家那样实行政治、经济、社会全方位的大爆炸式的激进改革,而是依赖于一系列逐步的、渐进的转变。

　　渐进式改革和单一经济改革策略确实一定程度上缓解了激进变革可能引发的社会失序和动荡。但是,如同温水煮青蛙,也将很多问题和矛盾在不知不觉中累积起来,很多人身在其间却浑然不觉。俄罗斯的激进式改革虽没有取得如中国这样显著的经济增长绩效,短期内也造成非常大的社会问题和经济下滑,但是却通过全面整体改革,奠定了长远持续发展的制度框架,并非人们想像的那样糟糕,各方面的发展势头也十分迅猛。

　　中国改革之初,初始经济禀赋和财富水平非常低,可动用的资源十分有限,不可能进行一步到位的全方位系统改革,且由于计划经济对于社会发展的严重扭曲及传统文化的禁锢,政府和大众对民主政治、法治社会、市场经济等现代社会发展目标的确认,必然是一个长期的过程。这就决定了中国走的是一条经济改革优先推进,并通过试错、试验、试点进行干中学的正确转型发展路径。

　　我在1994年发表于《经济研究》的文章中曾提出中国经济制度平稳转型的三阶段论——经济自由化、市场化和民营化。其要义是,在经济转轨过程中,由于支撑市场体系各种相关制度的建设不是短期内就能完成的,首先应进行经济自主化和市场化的改革,而不是大规模的私有化。今天的中国依然是沿着这条路径在走,尽管有所波折。这一转型特点及其过渡性制度安排是与中国的国情和约束条件相适应的,并发挥了巨大作用,特别是推动中国经济实现持续30多年的高速增长。

　　中国经济时报:中国改革发展成就的根本原因是什么?所采取的具体经济改革政策和措施是中国独有的吗?

　　田国强:并非中国独有。根本原因不外是开放和放开,即以开放促改革,改革促发展,在一个逐步向国际开放兼容的环境下充分调动个体的积极性和能动性,满足了任何一个经济机制良好运行的四个先决条件:承认个体利益、给人们更多的经济自由、实行分散化决策、引入各类激励机制,市场在资源配置中的基础地位逐步得到确认和推广,从而很好地解决了信息和激励的问题。这些都体现了经济学的内在逻辑,也是被东亚乃至西方发达国家一再验证的共同经验,具有共通性。

　　当然,中国改革之所以取得如此巨大的成就,原因还包括实行地方政府分权鼓励区域竞争及采用渐进改革体制平稳转型,特别是正确处理好了改革、发展与稳定的关系:稳定条件下的改革推动发展,发展让老百姓不断获利而促进稳定,从而创造了加大改革力度的条件,推动经济进一步发展。

　　中国改革面临的问题与难点:经济、政治、社会、文化、生态文明

　　中国经济时报:中国改革又到了一个关键时期和十字路口,您怎么判断?

　　田国强:中国改革初始阶段的过渡性制度安排和演化路径有其阶段合理性和必要性,也取得了巨大社会经济发展绩效,应充分肯定。然而,随着制度环境变化、约束条件改变,这种非均衡改革路径所带来的副作用也越来越明显,一个最严重的副作用就是政府与市场、政府与社会的治理边界未得到清晰而合理的理顺和界定。特别是政治—经济失衡使得政府权力过多,主导经济发展和社会治理,而公共服务又过少,导致政府角色的越位、缺位和错位大量存在,当前中国所面临的许多亟待解决的重大问题都与此有关。

　　一是经济干预过多的问题。在30多年的市场化改革动态过程中,“大政府、小市场”的格局依然没有改变,于是不少人便将政府主导当成所谓“中国模式”的精髓,使得政府在许多不该管的地方抓着不放,该管的却没有去管或没有管好。所以,如李克强总理所言,要“把错装在政府身上的手换成市场的手”,“政府管住、管好它应该管的事”就好了。

　　二是增长动力衰减的问题。过去支撑中国经济高速增长的一些传统优势如低要素成本优势正发生变化,一些重大制度变革所带来的制度红利也面临衰减。中国经济从外需驱动向内需驱动、从要素驱动向效率、创新驱动转换的紧迫性越来越强,但这也面临政府定位失当的掣肘。特别是政府越俎代庖指定技术方向的做法,是与企业作为市场创新主体的做法相悖的。

　　三是公共服务缺位的问题。政府长期居于资源配置的主导地位,并将其掌握的资源主要运用于经济发展领域而不是公共服务领域,由此逐步形成“一个与民争利的重发展轻服务的政府”模式:政府充当了经济建设主体和投资主体的角色,挤压了居民从市场中获得激励收益的空间,同时却忽视了社会保障、医疗卫生、生态环境等的建设。

　　四是社会道德滑坡的问题。社会上层出不穷的 “毒奶粉”、“瘦肉精”、“地沟油”、“有色馒头”等所表征出来的诚信缺失、道德滑坡、人情冷漠,已到了触目惊心的地步,导致市场活动的显性和隐性交易成本都非常大。这里面有政府监管不到位的问题,更有一个社会基本价值观体系构建的问题。

　　五是资源约束趋紧的问题。生态濒于崩溃、资源相对欠缺、环境容量有限,已经成为影响中国经济可持续发展和人居生活环境的一块“短板”。

　　上面提到的这五个方面的问题彼此交织,归结到一点就是“重政府轻市场、重国富轻民富、重发展轻服务”的“三重三轻”不科学发展观,而其背后则是经济、政治、社会、文化、生态文明非均衡的体制转型,没有合理界定和理清政府与市场、政府与社会的治理边界,从而没有形成有效市场和有限政府。

　　全面改革的突破口:政府既是改革的对象,又是改革的主要推动力量

　　中国经济时报:在您看来,中国改革所面临的最大难点在哪里?

　　田国强:中国经济的深层次转型和进一步发展,要求改革必须超越现有经济层面的单兵突进,打破既得利益集团的阻碍和干扰,转入一个包括政治、经济、社会、文化、生态在内的全面改革推进阶段,这需要顶层设计与基层探索相结合的综合治理。

　　实际上,改革是非常残酷的,改革需要大智慧、大勇气,勇于牺牲和冒风险,所以改革者往往是吃亏不讨好的。许多反对改革的很可能是过去作出过贡献,甚至重大贡献的好人和能人,他们有很大的话语权。或由于理念的不同,或由于满足于现状,或由于相对地位、名声、利益下降,或不想让自己的东西被改掉,当然也可能是改革的方式方法有问题,而使之可能会对改革产生强烈抵触和反对,无法形成上下一致的改革共识、改革动力和改革勇气。这就是中国改革所面临的最大难点和艰巨性所在。

　　中国经济时报:如何走出这个改革的困境呢?

　　田国强:首先,中央政府要发挥独有的权威、核心作用,在顶层设计方面起到引领和主导作用,让上下形成共识,认识到危机,有理念、有步骤地推动全面综合配套整体改革。其次,要解决好改革的政策目标落地、具体实施的问题,这需要政绩考核激励机制、动力机制的再设计。第三,要尊重人民群众的首创精神,鼓励基层的大胆探索和创新做法,并适时推广。这样才能形成上中下齐心的改革局面。

　　下一步的改革,我认为,只有政府无所不在的“有形之手”放开了,政府的职能及其治理边界得到科学合理的界定,合理界定政府与市场、政府与社会之间的治理边界才是可期的。改革的关键在于实现政府职能的两个根本转变:其一,从行政干预过多的全能政府向让市场充分发挥作用的有限政府转变。其二,从与民争利的发展型政府向公共利益服务型政府转变。政府要最大限度地缩小自身的经济人角色,扩大公共服务范围和力度。

　　改革目标和计划会衍生出执行的问题,即是否可以设计出一个激励相容的机制来实现目标?现实中,中国政府行政最大的一个问题是中央的政策目标往往设计得都非常好,但是不能落地,执行不到位,使得结果偏离最优目标很远,其根源就是下面的官员缺乏执行政策的激励和动力。所以,必须在官员政绩考核评价体系改革上下大文章。在考量地方政府及其官员绩效的时候,仅仅依靠GDP指标就是非常不全面的,社会公共服务指标应成为硬约束,以此来引导政府少伸“掠夺之手”,多伸“扶助之手”。

　　随着中国进入中等偏上收入国家,我们在继续做大蛋糕的同时,也应注重分配好蛋糕,实行总量和结构性减税,并积极规划出台面向未来5到10年的涉及居民“生(生计)、老(养老)、病(治病)、居(居住)、教(子女教育)”的具有全局性的一揽子社会福利改革计划,真正做到藏富于民、还富于民。当然,过犹不及,我们不能走欧洲高福利养懒汉的老路,要形成既有激励又有约束的制度安排。