地方财政尚难公开

　　地方债游离于财政预算

　　本报记者 宋晓亮

　　地方债问题被认为是中国经济未来的隐患,有观点认为,地方政府很少主动公开财政预算不利于解决地方债问题。接受中国经济时报采访的专家表示,目前要详细公开地方政府财政状况仍比较困难,地方债游离于地方财政边缘地带,增加了把脉地方财政状况的难度。目前仅能从局部做起,为地方财政公开积累经验。

　　地方债游离于财政预算

　　中诚信集团执行副总裁闫衍日前表示,据其估算,截至目前,中国地方政府性债务余额约在15万亿—18万亿元之间。

　　这是怎样一个数字呢?2012年全国公共财政收入只有117210亿元,即便四舍五入按12万亿元来算,依然距离15万亿元有3万亿元的巨大差额。财政部数据显示,2012年全年地方财政收入(本级)为61077亿元。15万亿—18万亿元的地方债估算数字,约为2012年全国地方财政收入的2.5倍至3倍。如此巨大的负债隐患,一旦形成连锁反应,后果十分严重。

　　有观点认为,很少有地方政府主动公开财政预算,这导致难以对地方政府进行有效信用评级,不利于解决地方债问题。现行体制下,地方政府不愿公开完整详细的财政数据,而已公布的公共财政预算数据,也仅是一些基本数据,基金预算和预算外财政专户数据基本不公开。

　　中央财经大学财政税收研究所所长曾康华告诉中国经济时报记者,省级及以下层次的地方预算,上级预算包含下级预算,一些资金转移难以在预算中较好地体现。目前各级预算虽然大方向比较清晰, 但相当一部分地方债务并未有效纳入地方预算中。按有关规定,地方是不能自主发债的,也不能以政府名义随意向银行借贷,因此地方通过“擦边球”注资设立公司向银行融资,地方债不便于摆到财政的台面上。

　　安邦(ANBOUND)智库的研究人员认为,地方债问题不能一味指责地方政府,地方债务扩张固然与地方的GDP导向有关,但也与现行的财税制度有关。中央与地方的财税制度改革已经不可避免,基于理性思考来主动调整相关财税制度,才是解决地方债务问题之道。

　　“目前地方仅需要将财政支付的还债金额列入预算,或者直接列入‘其他支出’一栏,含糊其辞,偿债数额并不单列。地方政府在融资平台有投资,但通常并非独资,而是吸引其他资本注入,地方政府仅承担其按规定投资部分的相应债务。 ”曾康华说。

　　财政部副部长朱光耀日前表示,中国的地方政府融资平台主要支持基础设施建设,有较好的财务回报和社会效益,但有些项目确实存在问题。他还透露,全国范围的地方政府性债务第二轮全面审计结果预计10月公布,地方政府融资平台余额总数料将有所增加。

　　曾康华认为,银行等借贷者不直接面对政府,中间有融资平台转手;再加上地方政府领导人换届等变动,更增加了摸清长期累积的地方债问题的难度。

　　短期内做不到财政公开

　　针对地方债问题,国家发改委投资研究所研究员刘立峰认为,首先,中央政府需要给地方政府更多的固定财力。根据发改委的调研结果,基层如果没有财权只要搞建设就要背债,尤其是乡镇一级。其次,中央政府要下决心给地方政府立规矩。要订立几个指标标准,包括负债率、债务率等,突破了标准就不能再借债。第三,让地方人大和老百姓发声,加强对地方建设投资的监管。

　　以上三条除第一条涉及财税体制改革外,后面两条都与地方财政公开程度有关。那么,我国目前具备公开地方政府财政状况的条件吗?

　　曾康华告诉本报记者,地方预算向社会公布受现有体制及诸多因素制约,需要系统的制度安排后才能启动。尤其是省、地级市两级,处于上下衔接的中间环节,尚难以实现预算的精细化展示。此外,现有的官员评价体系、经济运转模式、舆论环境都成为地方财政预算公开的阻力。加上地方本身的抵触情绪和工作量的增加,短期内不具备公开地方财政明细的条件。

　　不过曾康华支持将地方债纳入财政预算,因为财政预算内的资金不易被挪用,而腐败多来自预算外运作及工程项目等。

　　渣打银行日前发布前瞻报告称,地方政府债务管理框架有望在未来三年正式推出,包括债务规模、还款来源、担保以及债务股本比等。相关数据将由财政部负责检验并监督。渣打称,近期中央收紧地方融资平台信贷的举措看来已初显成效,已经触发了地方国有财产出售。

　　“中央财政的明晰化起到了示范作用,而某些乡、县也在试点财政公开。乡镇、区县两级政府在个别地区的预算公开能起到积累经验的作用,而且一旦效果不理想影响面也不至于过大。未来要建立经得住考验的财务公开制度,除了做好顶层设计循序渐进外,搞好中央和部分县乡基层政府的先行实践,能起到辐射作用。省、地级市两级由于事务交叉比较繁杂,可以放在最后条件成熟后再试点。 ”曾康华表示。