价格调节基金存废之争

　　时隔数月，中国烹饪协会仍在等待两部委的“裁决”结果。

　　3月7日，该协会向国家发改委价格司发函，建议规范餐饮行业价格调节基金的征收管理。7月19日，又向财政部综合司发函，建议在餐饮行业免征价格调节基金。

　　价格调节基金的存废争议再次被掀起。这项1988年就诞生的地方非税收入，一直受到质疑，但并未因此被废除，反而逐渐发展，目前已有相当规模。

　　据统计，2011年全国价格调节基金筹集额为230.2亿元，占当年财政收入的0.22%，筹资额10亿元以上的省份有山西、内蒙古、广东、陕西等，筹资额最低的安徽为0.05亿至0.1亿元。

　　财政部综合司基金调节处处长邱江涛对《财经国家周刊》记者表示，该部一直把价格调节基金视为违法违规设立的地方基金，但苦于没有能力强制地方政府停止征收。

　　但据记者调查发现，同样对该基金拥有管理权限的发改委却一直认为该基金在保证供应、平抑物价方面作用明显，地方政府可以征收。

　　两部委截然相反的态度，使价格调节基金的演进更具戏剧性，未来何去何从，不仅体现各种利益的博弈，更是成为中国不断规范政府非税收入等行为的现实样本。

　　征收乱局

　　所谓价格调节基金，是指在重要的农产品、畜禽产品、与百姓生活息息相关的副食品和防灾抗灾防疫商品价格发生异动时，为稳定这些商品价格而使用的应急调整基金。

　　1987年6月，广东省物价局首先提出在大中城市建立价格调节基金制度，并于次年实施，之后在全国逐渐推广普及。1998年实施的《价格法》27条规定，“政府可以建立重要商品储备制度，设立价格调节基金，调控价格，稳定市场。”

　　据《财经国家周刊》记者了解，目前全国有27个省市设立了价格调节基金。在具体筹集渠道上，尚无统一规定。其中，北京、新疆、浙江宁波、宁夏银川等四地通过地方财政拨款方式设立价格专项调控基金。

　　另外，有23个省市通过向社会企业征收的方式建立该基金，并且在征收范围及征收标准上存在很大差异。既有向当地所有企业征收，也有向特定行业或特定领域征收。

　　其中，山西的规定是，一般企业按实际缴纳的增值税、消费税和营业税三税之和的1.5%计征。湖北则按纳税人实际缴纳的三税税额的1% 计征。广东的规定有：对批发环节的成品油按0.02 元/升征收；省级电网每年销售电量则按0.003 元/千瓦时征收，等等。

　　中国人民大学公共管理学院教授许光建表示，由于《价格法》对价格调节基金的规定很笼统，导致各地方政府都各自发挥，这也是目前一些行政事业性收费亟待规范的普遍问题。

　　2012年，全国政协委员孙贵宝在政协提案中正式提出应规范价格调节基金。他介绍，截至2011年底，全国价格调节基金筹集额达230.2亿元，全国有20多个省区根据价格法各自出台管理办法，但由于缺少实施细则，导致各地出现多头征税、重复征收、代征代收等现象。

　　此外，一些地方的价格调节金存在使用不足、管理费用偏高的问题。2011年底，全国价格调节基金余额约为37.9亿元。山西、辽宁、广东等11个省份余额在1亿元以上；山东省累计征收50多亿元，仅使用20亿元。而且，有些地方代征费用占到代征额的10%，并且这部分管理费用长期游离于公众视野之外。

　　部门之争

　　中国烹饪协会2013年3月和7月的两次申请函，背后有其苦衷。

　　据悉，受大环境影响，2013年以来全社会餐饮行业收入同比增加8.7%，远低于食材成本及相关费用的增速，其中限额以上餐饮企业收入下滑2.2%。

　　中国烹饪协会副秘书长冯恩援对《财经国家周刊》记者表示，餐饮行业的整体情况不好时，税负问题就更突出，目前全国有17个省市对餐饮行业征收价格调节基金，有些省市如福建、海南、黑龙江等地按营业额的1%征收。

　　就此问题，邱江涛对《财经国家周刊》记者回应，该部一直认为目前在各地征收的价格调节基金违法违规。

　　财政部的依据是《国务院关于加强预算外资金管理的决定》，“征收政府性基金必须严格按国务院规定统一报财政部审批，重要的报国务院审批。”

　　尽管《价格法》规定地方政府可以“设立”价格调节基金，但并未授予其直接征收权。目前所有地方的价格调节基金都未走上报财政部的程序。

　　为规范政府性基金收缴，自2004 年初至今，财政部每年公布一次《全国政府性基金项目目录》，并规定凡未列入其中以及未经国务院或财政部批准的政府性基金，公民、法人和其他社会组织应拒绝缴纳。2004年以来，价格调节基金从未被纳入该目录。

　　但国家发改委对这一基金持支持态度。2011年10月，国家发改委办公厅在《关于地方政府是否有权设立和征收价格调节基金问题的复函》中明确：地方政府设立并完善价格调节基金管理，增强价格调控监管能力，《价格法》有明确规定，相关文件有明确要求，无需报国家有关部门批准。截至记者发稿时为止，国家发改委未就这一问题给予正面回复。

　　北京大学法学院教授刘剑文表示，政府性基金的设立有严格规定，价格调节基金涉及纳税人基本财权，必须遵循国务院给财政部的授权，通过财政部审批，否则就是违法。

　　但是财政部很难直接强制各地方政府停止征收。对此邱江涛表示很无奈，法律并未赋予财政部此项权力，因此仅能通过一些个案批复，并抄送相应地方政府的形式表达对此基金的态度。

　　管理非税收入

　　由于发改委和财政部观点不一，对价格调节基金整体废除的期待可能遥遥无期，很多有话语权的企业正竭力为自己争取免征机会。

　　一位接近财政部的人士对《财经国家周刊》记者表示，已有不少大型国有企业通过向财政部单独申请的办法，获得了后者批复，获准拒绝缴纳价格调节基金，企业再拿此类批复函与地方政府博弈，最终得以豁免。但是，个别企业的单打独斗力量有限，对于规模小和相对弱势的企业无济于事。

　　对于价格调节基金的未来，邱江涛直言，如果要全面清理价格调节基金，最根本的办法是修改《价格法》，但是目前此议程并未进入相应修法程序。

　　他说，对于财政部而言，解决价格调节基金问题，目前比较现实的路径是，利用今年几部委联合向国务院上报资源税改革方案的机会，清理各地向资源能源企业乱收费的措施。由于大部分省份的价格调节基金都会向资源类企业征收，如果国务院清理乱收费的措施落实，将为全面清理该基金打下一定基础。

　　财政部财政科学研究所副所长苏明在接受《财经国家周刊》记者采访时表示，类似价格调节基金这样的政府性基金较多，如山西和内蒙古的“煤炭可持续发展基金”等，都属于地方政府的非税收入，多年来，这部分非税收入处于中央默许、地方频繁增设状态，征缴和管理都比较混乱。

　　苏明认为，未来在财税方面，中央和地方政府应该实行“大集中、小分散”的模式管理，即中央在财权和税权上实现“大集中”，而在具体税目、征收对象和税率在区间内的浮动情况则实现地方政府的“小分散”。

　　“目前，地方政府征收的很多费和基金就分散过度，应进一步收紧，实现小分散，这样才能达到对政府性基金这样的非税收入管理的目的。”苏明说。

　　北京大学法学院一位教授表示，规范地方非税收入是一个庞大工程，虽然价格调节基金在其中所占份额不大，但是可以此为切口深入，将非税收入纳入预算管理。