七个部门怎样管住“一支烟”

    近日，深圳控烟条例修订草案提请继续审议，执法体制问题成为修订草案此次修改的重点,十二个执法部门调整为七个部门。
    就目前的现状而言，控烟单靠卫生行政部门一家孤军奋战是不太现实的，多部门执法体制依然是控烟的首选模式。深圳市人大法制委员会研究认为,多部门执法体制目前是上海、广州等国内各大中城市较多采用的模式,是在目前无法投入更多人力和资源建立独立控烟执法队伍的情况下比较可行的办法。同时,考虑到条例的要求与有关部门行政执法力量配备的现实,草案修改一稿将各个部门的职责加以集中明确,并根据各部门的职责、监管范围和执法力量等现实情况,将修订草案规定的十二个执法部门调整为卫生、交通、文体旅游、公安、城管等七个部门。将十二个执法部门压缩为七个，可以在一定程度上避免多部门互相扯皮推诿等问题，有利于形成执法合力。
    深圳市作为全国首个进行地方立法控烟的城市，早在1998年就出台了《深圳经济特区控制吸烟条例》，但实施情况并不理想。2011年，卫生部公布修订后的《公共场所卫生管理条例实施细则》中规定，自该年5月1日起宾馆、饭馆等室内公共场所禁止吸烟，但因为种种原因未执行到位，该规定变为“一纸空文”。各地室内公共场所禁烟现状依然是“禁而不止”，公众场合全面禁烟遭遇执行难题。
    禁烟令的多头管理往往容易陷入“无人管理”的真空。控烟工作通常涉及卫生、公安、爱卫会等多个执法部门，大家都管结果往往导致没有一家管。诚然，多部门执法的确容易导致相互推诿。由于吸烟场所非常多元化，由单独的卫生部门变为7家部门联合执法，可以加大执法力度，但执法部门变多，就难以排除有各部门之间相互推诿的情况出现。建议在控烟法规中明确规定各执法部门的具体职责，只有分工明确才能有效避免推诿扯皮问题。
    同时笔者认为，作为涉及多个执法部门和全社会的控烟活动，应制定更权威的法律法规，建议由国务院制定行政法规性质的《控烟条例》，必要时由全国人大常委会出台法律性质的《控烟法》。
    并且，还是需要建立一支专兼职结合的专门的“控烟执法”队伍，进一步精简执法部门，形成执法合力，避免多头监管。控烟工作除了专门的执法队伍外，更要广泛发动社会力量参与，充分吸纳社会志愿者和民间公益社团参与控烟活动。
    目前，不少城市都制定实施了控烟地方性法规规章。在卫生部禁烟令可操作性较弱，国家级控烟立法依然滞后的情况下，应当鼓励和推动各地结合本地实际情况，制定针对性、探索性和操作性更强的控烟地方性法规规章，为落实卫生部新规创造条件，为促进国家控烟立法积累经验。深圳这次修订控烟条例尽管依然存在诸多缺憾，但其对多部门执法体制的探索具有借鉴意义。
    （作者系司法部《中国司法》杂志总编）