河北试点“得罪人的改革”

　　齐守印对河北省早年一次蝗灾记忆犹新：

　　“治蝗灾的钱没有明确是哪级政府出，受灾的几个基层政府都不愿掏钱，相互推诿，把灾情耽误了。后来灾情扩大规模，由省里出资金来治，才算解决。”

　　多年以来，中国各级政府支出责任的划分，是按照哪级机构的事情，就由哪级财政负责的办法笼统划分，造成了支出范围不清、支出责任不明、财力与事权不匹配、县乡财政困难等问题。

　　前述蝗灾等种种事情，令河北省于2008年启动了省以下政府间财政支出责任划分改革试点，时任省财政厅厅长齐守印是这一改革的重要设计者和操盘手。

　　业内评价，这项改革在全国第一次把财政体制改革的焦点，放在了每级政府“该花多少钱”上，而非“该有多少钱”。

　　这项改革始于划分各级财政支出的责任范围，弄清一件公共事务，到底由哪级政府来买单。早在2006年，河北省财政厅就形成了一个财政支出责任划分的初步方案，涉及一般公共服务、教育、社保、就业等18类共二百多项财政支出责任，其中由中央承担10项，地方承担161项，中央和地方共担78项。

　　由市场解决的事务先从政府支出范围中剔除，再根据外部性等标准在各级政府之间划分。

　　“比如一个镇做了件事，看效益会不会溢出本镇，如果没有就是本镇负责。如果比较明显地溢出本镇，但是不超过一个县，这个职责就应该由县里负责；这样逐级向上递推。”齐守印解释。

　　2008年，河北省政府印发财政厅关于《省以下政府间财政支出责任划分改革试点意见》，选择了47项具体事项进行了首批试点。试点过程中，属省市承担的支出，不转嫁给县乡，县乡也不用每年到上级跑项目、申报专项转移支付，直接以一般转移方式固定划拨。

　　2009年，试点范围扩至114项。2010年，实现对所有地方项目的全覆盖。2011年这项改革宣告基本完成。齐守印介绍，改革的基本结果是省内一般性转移支付增加，专项转移支付减少，县级政府财力提高了。

　　在齐守印看来，财政支出责任调整涉及到政府职能转变，梳理部门职能的工作量巨大，并且是对各部门利益格局的重新分配，“这是一项得罪人的改革，涉及到很多省属厅局的‘分钱权’。”

　　专项转移支付的分配权，本来握在各个部门中，拿走这个权力，往往遭到反对,“部门利益之争，是这项改革的最大障碍。”齐守印说。

　　例如，殡葬事务资金本由民政部门以专项转移支付的方式下拨。而在改革后，资金则以一般性转移支付的方式拨给基层政府，民政厅起初“非常不愿意”。

　　改革的进展，往往是互相妥协、反复拉锯的结果。“我给那些厅长打电话协调，讲为什么这样做、这样做的好处。然后让一步，承诺明年他们搞其他的事，我们多支持一把。”齐守印说，“当然最重要的是争取到了当时省领导的支持。”

　　但越出省里的权力边界，这项改革便失去效力。齐守印说，在河北省内支出责任调整的过程中，涉及到中央的财政支出责任，他们就变得无能为力。

　　据《财经国家周刊》记者了解，在河北省进行支出责任改革期间，财政部曾经到河北调研，但未能推而广之。

　　齐守印仍在期待全国范围的相关改革能够实现，并认为将执行权和支出责任的上移作为未来改革重点是正确思路。

　　他通过河北的改革感受到，事权调整全国一盘棋，需要中央与地方联动。

　　一些应该由中央专门负责的支出责任，在实际中由地方负责，例如国防支出中的义务兵家庭补助等。

　　也有一些应该完全由地方负责的，中央却设专款补助，相互交叉，比如农房补助，“这部分钱本该由地方负担，但是中央要给，那地方肯定也要。”

　　至于应该由省级和中央政府共同出资的事务，则往往缺乏明确的支出责任划分。有时省内改革还要根据全国层面出台的财政新规，做出适应性调整，使已经规范的支出责任需要重新划分。

　　所以，在齐守印看来，河北省改革的涉及范围仍有所局限，需要推进全国性的支出责任改革，才能得以解决。