央地再分事权

　　新一轮财税体制改革呼之欲出。

　　财政部部长楼继伟在近期多个场合提及进行财税体制改革。在2013年5月国务院批转的国家发改委关于2013年深化经济体制改革重点工作意见中，财税体制改革也是今年的七大重点改革领域之一。

　　《财经国家周刊》记者从财政部内部获悉，财政部正在牵头起草新一轮财税体制改革方案，相关司局负责各自领域的改革方案起草，汇总后将由部里审改，进入征求意见环节，最终报国务院审改定稿。

　　知情人士将财税体制改革概括为三大块，即财政体制改革、税制改革和预算制度改革。

　　后两者的改革思路相比以往没有太大变化，营改增、转移支付等重点项目改革部署亦早已推开。但财政体制改革的最新思路与近年社会广泛关注的动向有所不同，重点定位于调整中央和地方政府的事权，尤其是上收地方部分事权，而非下放财权。

　　据知情人士预计，十八届三中全会对财税体制改革有望予以原则性明确，具体细则仍待其后制定推行。

　　从下放财权到调整事权

　　1994年分税制改革后，地方政府财权事权不匹配的矛盾凸显，地方政府和学界多呼吁增加地方财权。

　　但新一轮财税体制改革的思路，或从另一途径入手，即调整事权，将部分地方政府事权向上一级政府尤其是中央政府转移。理论上同样可收财权事权相匹配之效。

　　“这一思路转变的主要原因，是近几年中央财政收入占全国财政收入比重不断下降，现在中央政府已基本没有财权下移的空间。”财政部财政科学研究所副所长刘尚希说。

　　1994年的分税制改革一举大幅提高中央财政收入占比后，其后却呈下降之势，从1995年的52.2%降低到2012年的47.9%。不过，同期中央本级财政支出占比由29.2%降为14.9%。

　　“由于中央财政收入占比不高，以及中央本级财政支出占比偏低，导致中央财政责任退化，难以很好地履行促进地区之间公共服务均等化的职能。”上海财经大学公共经济管理学院教授胡怡健对记者表示。

　　刘尚希介绍，国际上多数国家中央政府掌握的收入在60%以上，就国际经验而言，“现阶段也不应再以财权下移为改革目标。”

　　西方发达国家多在政府之间逐级划分事权，每一级政府的事权都包含决策、执行、支出、监督四个要素，并以法律的形式进行规定。

　　而中国政府事权的要素则多在各级政府之间分割，除了军事和外交，一般事权的决策基本在中央，执行主要在地方，支出各掏一部分，监督力度不够。

　　财政专家介绍，分税制改革以来，政府间事权和支出责任划分却仍然大体沿袭了分税制改革前的格局，且没有在宪法或具体法律中做出明确规定，而是依靠多年来的惯例。

　　据悉，下一步事权的调整预计包括两个方向：既有部分事权上移，也有部分事权下放，以求事权各要素在一级政府之间的完整性。

　　上移的事权主要包括执行权以及支出责任，下放的事权则主要指决策权，“现在大力推动的简政放权，实际上就是决策权的下移。”刘尚希说。

　　楼氏三原则

　　在事权调整的两个方向中，牵动财政体制全局的显然是包括执行权、支出责任上移的那部分。

　　财政部财政科学研究所副所长王朝才对记者表示，执行权上移可以直接借鉴现有的国税模式，由中央直属，并且是中央财政供养人口，人事任免也不受地方政府约束。

　　支出责任的上移，就是地方通过中央转移支付形成的部分财政支出，直接由中央来买单。王朝才认为，按照市场经济国家的通常做法，把应当由中央负责的支出责任划上来，能理顺政府间财政关系，还能够在一定程度上减少部分不合理的专项转移支付。

　　楼继伟对事权上移的标准曾提出三个原则：外部性、信息复杂性和激励相容，外部性越大、信息处理越简单、各行其是导致整体受损越大的事权，越应上收中央管理。

　　在这样的原则下，上移中央的事权可能包括部分社会保障职能、公共卫生职能、教育职能、全国范围的市场统一监管职能等。

　　社会保障职能预期以养老保险统筹为主要内容。楼继伟曾表示，养老保险由于信息复杂程度低且容易收集，应该由中央管理。

　　而医保则有所不同，其信息复杂程度较高，除个人一般信息外，还需要医院、药品、不同疾病等信息。考虑信息管理就近原则，医疗保险在中国或将以地方管理为主，中央提供帮助。

　　在公共卫生方面，传染病及免疫业务影响范围有明显的外部性特征，应由中央承担支出责任；而普通的公共卫生支出和管理信息处理较为复杂的支出，更可能由地方政府负担。

　　教育职能中，义务教育信息管理十分复杂，有较强的区域性，或以地方政府管理为主。高等教育和科研支出服务范围较广、跨地域外部性特征明显，其主要支出责任可能落在中央和省级。

　　部分关系社会和谐稳定、公平正义，又涉及全国市场统一标准的管理职能，如食品药品安全监管，也将是事权上移的一项重要内容。

　　“很普遍的现象是，县级监管部门发现企业造假，但县委书记可能为了GDP，就说别处置了。”王朝才说。

　　楼继伟还曾表示，中央政府还应承担国防、边境安全、界河管理等关系国家安全的支出责任，一部分跨区域重大项目的建设和维护职能，以及一部分司法支出责任。

　　改革面临的挑战

　　事权调整改革虽然尚未全面起步，但即将面临的不少挑战已在相关人士的预判之中。

　　首当其冲的就是中央、地方人员机构调整。楼继伟曾指出，中国拥有世界上规模最小的中央政府，中央公务员仅占全部政府雇员的6%，而世界平均水平在1/3左右。如果事权中的执行权和支出责任上移，则意味着中央公务员人数必然大幅增加。

　　“如果要增加中央公务员的雇员数量有一个问题，本届政府在两会的时候承诺任期内财政供养人口不会再增加。”中国社科院财经战略研究院财政研究室主任杨志勇说。

　　在受访人士看来，化解这一矛盾的出路便可能是限制地方供养的公务人员。

　　当前政府、市场和社会的边界仍有待厘清，也为事权上移制造了难题。相对于政府与市场、社会关系的界定，中央与地方政府事权责任的划分只是“二级目录”，上一层目录不清，下一级目录便难免混乱。

　　国家行政学院教授时红秀说，政府与市场的边界不清，政府似乎要承担无限责任，如此一来，无论是中央还是地方，其支出都难以控制总体规模，“以教育和医疗为例，可以更多依靠市场的力量来做，而非由财政掏大头。”

　　与事权调整直接相关的还有各级政府职能的法定地位。现行宪法对各级政府的事权划分只做了原则性的表述，一些具体内容散见于国务院有关文件或部门规章中。

　　清华大学公共管理学院教授孟庆国说，做好事权调整，要先把各级政府的职能梳理清楚，划清各级政府管理的边界，“这是非常庞大的工作量”。

　　曾主导河北省省内财政支出责任划分改革的河北省财政厅前厅长齐守印认为，事权的重新调整，背后将牵扯到职能部门的既有利益，各方利益的博弈会给改革带来阻力。

　　在王朝才看来，有什么样的政府管理，才有什么样的财政体制，财政体制改革的前提一定是政府职能的自身改革。

　　“但政府职能改革不是财政部一家能主导的”，王朝才说，“没有行政体制改革，财政改革的推行将比较艰难。”