玉溪的危险游戏

　　拆迁市委大院

　　“我们现在都这么大把年纪了，你让我往哪里迁？”住在市委大院的王长城在经济观察报记者面前坚决表态。

　　王长城在玉溪市政府系统工作了几十年，曾在玉溪市下辖华林县担任过公安局副局长、县委常委，最后在玉溪市公安局治安科科长的岗位上退休。

　　他所居住的市委大院，修建于上世纪九十年代，位处玉溪市最核心地段，隔壁是市政府办公楼，步行几分钟即可到达马路对面的医院、公园及各大机关办公楼。大院内老式建筑低矮而坚固，公共设施齐全，走出大院，就是一条宽敞而又富有历史感的绿荫大道——聂耳路。

　　但是，这种生活即将不复存在。

　　5月下旬，《玉溪日报》上的一条通告让老干部们坐卧不安，他们从通告上得知，市委大院被列入了“新天地城市综合体”建设范围。

　　“新天地城市综合体”是玉溪市首先推出的三个综合体之一，它总共占地约280亩，覆盖市、区两级党委、政府办公区和部分老城区，这意味着很多政府机关都面临着拆迁。武警玉溪支队红塔区老干局、干休所、老干中心、市总工会、监察局、市纪委、双语幼儿园、玉溪宾馆、棋阳新村、市安委会等单位和机构，统统都要迁出来，交给地产商去开发。

　　根据政府给“新天地城市综合体”的定位，这片将被拆迁的老城区要变成“高端、优质的商业、生活、文化区”。眼前这些低矮的老式建筑物必将成为历史，取而代之的是一个集商业、酒店、居住、交通的多功能复合型高度集约式建筑群。

　　看到政府通告后，住在市委大院的退休干部飞鹏武猛然醒悟，“市委大院被政府卖掉了。”

　　这座幽静的市委大院，将面临拆迁的命运，涉及到了1700多住户，1万人左右。

　　政府这次确实是动真格了。为了表明必拆的决心，玉溪市政府首先拆掉了红塔区政府，然后所在区域的政府机关全部腾出来，到外面租房办公。

　　通告发出后，玉溪市政府还成立了各项目改造协调工作小组，并派出工作组到各社区动员拆迁，组织人员测量房屋面积，评估、测量土地。

　　根据政府制定的步骤：2013年8月以前完成前期工作；8月至9月完成拆迁；至2016年6月完成全部建设并运行。

　　由于政府给予的补偿条件相对较低，每平米只有3000元，而玉溪市大多数商品房的售价每平米都在5000元左右，故此，当政府颁布拆迁方案后，老干部和附近被拆迁的居民就开始和政府交涉，双方一直僵持着。市委大院的老干部在政府举行的一些会议上用书面形式多次提出了反对意见，但是没有得到任何回应。

　　找钱

　　2013年3月，在玉溪市委四届三次全会上，新上任市委书记张祖林在报告中明确提出把玉溪“建成具有现代都市气息的宜居生态城市”。

　　但是，玉溪市红塔区约有40万人，中心城区只有10万余人，全市八县一区加起来也才230万人，外来流动人口也不多。这个人口基数无力供养城市综合体里的高档写字楼、大酒店和豪华住房。更何况高新区、高龙潭片区以及附近已有几十栋高楼大厦，到目前还有不少剩余房屋。留给公众一个巨大的问号是：城市综合体建成后，谁来买单？政府为什么要花如此大的力气建设城市综合体？

　　在部分市民看来，政府此举是“政绩工程”。2013年7月，云南省住房和城乡建设厅与云南省设计院共同出台了《云南省城市综合体布局规划方案》（征求意见稿）。也就是说，城市综合体不是玉溪市政府提出来的方案——它的最高意志来自云南省政府。

　　玉溪市规划局高级规划师袁忠萍向经济观察报记者提供的文件显示，云南省计划在全省各地区推动建设的城市综合体共有上百个，也就是说，作为下级单位，玉溪市政府只能严格执行省委省政府的规划布局。

　　“所谓城市综合体，本质就是改造。‘新天地’是旧城改造，泷水塘老工业片区是旧厂改造，玉溪星海生活广场是旧村改造。”玉溪市红塔区招商合作局局长温鹏对经济观察报记者说。在他看来，这才是政府推动城市综合体的真实意图。

　　作为地方政府而言，这不是无利可图的事，政府可以通过“商业运作”完成城市综合体的建设。

　　2013年5月25日，玉溪市红塔区人民政府与南京三胞集团有限公司、浙江樱菲化妆品有限公司分别就玉溪旧城区内草地公园片区建设项目、泷水塘老工业片区改造项目达成共识，签订了投资框架协议：两个项目共计投资不少于115亿元。5月29日下午，红塔区政府又与上海红星美凯龙实业有限公司签订“玉溪红星生活广场城市综合体”《项目投资框架协议》，协议投资是100亿元。

　　这是典型的“土地财政”模式：政府+开发商。政府以土地作为资源，开发商则以现金做投资，双方实现“共赢”。

　　常年研究玉溪地方财政的老干部看出了“门道”，他们认为政府之所以将最核心地段卖给开发商，最大目的是“找钱”。

　　曾在数年前担任过玉溪市财政局长的林定华观察到，“上一届政府搞了很多基础建设，花了不少钱，现在政府可能没钱了。”

　　一位资深银行界人士向经济观察报记者证实，玉溪的“地方债”可能达到了“几百亿元”，另据当地一名官员称，红塔区在全市情况相对较好，到目前负债余额只有20亿元左右。

　　由此可见，玉溪市政府希望通过对城市综合体的开发，以此解决城市发展和财政收入两方面的问题。但制约玉溪城市综合体发展的最大问题在于土地，可开发空间已经不多。

　　最后，作为市委书记的张祖林决定，向最富有商业价值的中心地段“动刀”。

　　为了解决发展中的资金问题，除了土地财政，玉溪市政府还使出了极为冒险的一招——向民间募资。

　　2013年，玉溪市政府提出了政府投融资体系改革方案，并成立了几家投资机构，先打包国有资产，再划拨到相应投资公司，水利局的“水投”，城建的“城投”以及工业投资开发下的“工投”。

　　上述银行界人士说：“为了募集建设资金和政府开支，政府向普通民众募资也是手段之一，2012年就开始了，每个区县情况不一样，有的只募到了几千万元，也有的几亿元。全市目标是150亿元，新平彝族傣族自治区目标是8亿元。”

　　为了获取民众信任，相关募资机构使出了各种手段，最初借用农村信用社作为平台募资，结果发现大家都不买账，后又使用商业银行的平台，将干部作为募资主体，效果也不理想。

　　今年，政府的募资机构开始借用“中国建设银行”的名号募资，因为绝大多数市民相信中国建设银行是四大国有银行，没有风险问题。

　　经济观察报记者获得了一份募资的宣传材料，红塔区工会发布通知，以“申银万国-红富-定向资产管理计划”的理财产品作为“噱头”，以工会老干部作为募资主体，宣称“投资起点1万元，上不封顶，年息9%”。

　　很显然，这是一个危险的游戏。

　　财政困境

　　由于常年在财政系统工作，林定华了解玉溪的财政历史，他说，“玉溪市政府曾经很富有，财政收入也很好。”

　　1994年，玉溪的地方财政总收入就达到了147.575亿元，这在当年是一个巨大的数字。这些财政收入最大的贡献者，就是云南玉溪卷烟厂，它在九十年代中期创造利税200多亿元，占云南财政收入的60%。

　　不过，1994年也是中国财政体制改革的“分水岭”。由于财源结构单一且特殊，所以实行分税制改革后，玉溪市财政经济发展受到了重大影响。

　　痛定思痛，玉溪各级政府充分利用本地资源优势，抓住“两烟”及配套产业，巩固烟草等几个支柱产业，才让财政收入状况有所缓解。

　　但财源结构单一的状况依然没有改变。1997年国家对“两烟”实施宏观调控前，“两烟”所创造的财政收入占全区财政收入的比重一度占到80%左右。

　　2012年，玉溪市地方财政收入突破了400亿大关，但是留给地方的并不多，总共才112.4亿元。

　　当地一名官员称：“红塔集团每年给国家纳税几百亿元，但是留给地方并不多。”

　　近几年，虽然财政收入增加了，但是因各项基础建设和民生工程费用大幅度攀升，地方政府的财政状况捉襟见肘。“土地财政”成为了各个地方政府发展挥不去的魅影。

　　在这种背景下，城市综合体成为地方政府新的生存模式。据经济观察报记者查询，各个省份都纷纷推出了城市综合体的方案。包括一些人口基础和消费实力都很差，位于西部省份的二三线城市，当地政府领导成为了“城市综合体”概念的坚定拥护者，哪怕二流企业到这些城市投资选址，当地政府都会派出副市长级别的官员陪同。

　　数据显示，中国很多地方城市都在建或拟建的城市综合体，数量惊人：成都80多个、合肥22个、无锡20多个、福州16个、石家庄15个、济南16个，就连市区人口30多万的喀什，由于获批经济特区，规划和在建的城市综合体也多达18个。