一体化还是碎片化？

　　栏目主持：新望

　　《经济观察报》研究院院长

　　本期嘉宾：范恒山

　　国家发展改革委地区经济司司长

　　近两年，国家在批准上海浦东新区、天津滨海新区的基础上，又批准设立了重庆两江新区、浙江舟山群岛新区、珠海横琴新区、前海深港现代服务业合作示范区、福建平潭综合实验区、兰州新区、广州南沙新区、山东半岛蓝色经济区、中原经济区等等。今年以来，国务院又正式同意设立中国（上海）自由贸易试验区、出台了郑州航空港经济综合实验区等新的区域战略和规划。一系列密集出台的区域政策正在改变中国的经济版图。东西部差距拉大的势头得到遏制，一批新的经济增长极开始涌现，传统行政区经济主导格局日益受到新的挑战，同时，区域调控正逐渐成为国家宏观调控新的手段。为明晰解读中国区域政策的来龙去脉，经济观察报专访了国家发改委地区经济司司长范恒山。

　　消除不合理地区差距

　　经济观察报：搞市场经济我们已有很多相关的法律，为什么还需要这么多特殊的地区政策？

　　范恒山：区域政策不只是解决特殊地区的特殊问题。区域政策的主要目的是消除不合理的地区差距。区域发展不平衡是我们国家面临的一个基本问题和重大问题。我国有960万平方公里的陆域面积。这个面积大小和欧洲差不多，只差56万平方公里。但是，我国的区域发展不平衡的状态或者说地区差距之大却远甚于欧洲。

　　上世纪九十年代后期，地区差距达到了一个高点。中西部地区与东部沿海地区经济发展速度相差5-7个百分点，有的地区甚至超过了7个百分点。从“九五”时期开始，中央把缩小地区差距、促进区域协调发展放到了党和国家工作的突出位置，并陆续采取了一系列重大举措。1999年提出实施西部大开发战略，2003年提出振兴东北地区等老工业基地战略，2006年又提出促进中部地区崛起战略。这些战略构成了一个体系，就是所谓“四大板块”：鼓励东部地区率先发展、推进西部大开发、振兴东北地区等老工业基地、促进中部地区崛起。

　　但是，四大板块的划分从地理空间尺度来看仍然偏大。比如西部地区就包括10个省市加广西、内蒙古两个自治区，这12个省区市的国土面积占到了全国的70﹪以上，这就需要区域政策再细化，缩小区域政策指导和覆盖的空间尺度。“十一五”以来的区域政策有力地促进了区域协调发展。曾有人认为东西部差距短时间内难以改变。但出乎我们意料的是，通过这几年的努力，经过密集出台的区域规划和政策文件与其他政策的有机配合，我们迅速改变了这种状态。这是一个革命性的成就。

　　经济观察报：但东部发展是不是放慢了？东部放慢也不是政策的初衷吧？

　　范恒山：东部地区的发展也没有停止。为适应新的形势，按照国家区域规划和政策文件的要求，东部把工作重点放到了转变发展方式、优化经济结构上，比照国际先进水平来布局、来竞争、来用力。在长三角规划中要求长三角地区到2020年或用更长一点的时间，形成以现代服务业为主体的产业结构；在珠三角规划中则要求珠三角地区把以简单加工为主的产业模式变成以自主创新为基础的产业模式，到2020年形成以现代服务业和先进制造业为主体的产业结构。东部与中西部比转型，而不是比速度。

　　经济观察报：区域规划还有什么作用？

　　范恒山：区域间的合作和对外开放，单个地区解决不了；一个地区的综合改革实验或生态问题，牵涉到许多跨部门协调问题。而这两种情况国家层面的区域政策则可以解决。

　　2007年太湖蓝藻暴发，导致了饮水危机，受到了全世界的关注。中央对此高度重视，多次召开会议研究对策，并指示国家发改委牵头制定治理方案。研究的时候许多专家告诉我们，治理太湖可不那么容易，日本的经济实力那么强，技术那么先进，一个不到700平方公里的琵琶湖治了几十年也还没有根本治好，2400平方公里的太湖污染成那个样子，要治理好谈何容易！但是在国务院的领导下，我们制定了太湖流域水环境综合治理方案，建立了部际联席会议制度，每一年都确定工作目标，扎实推进，四、五年来年年有进步，治理效果非常明显。这几年没有发生大规模的湖泛，没有造成沿湖人民的饮水危机。

　　上海自贸实验区更是牵涉到金融、税收、贸易、投资、政府管理等一系列政策变革，可能为全国性的改革破局带来巨大的示范效应。类似这样的政策当然需要国家层面的强力推动才有可能。

　　经济观察报：这些年，我们一共出台了多少个区域规划和政策文件？

　　范恒山：“十五”时期，国家出台的重大区域规划和政策文件一共是5个，而“十一五”以来到今年上半年为止，国家出台的区域规划和政策文件，加上带有促进区域协调发展性质的有关试验方案，一共近100个。

　　经济观察报：有人会质疑密集的区域政策会不会破坏了国家的一盘棋？区域战略是否会遍地开花？还有没有含金量？

　　范恒山：一个总体概念，凡有国家战略和区域政策指导的地方，经济增长速度明显快于一般地区，经济发展效益明显好于一般地区，经济合作的步伐或者叫一体化的步伐明显快于一般地区，民生改善的强度明显高于一般地区。这就是这些年区域政策所带来的效果。

　　打造区域政策平台不同于一般的、具体的政策举措，它带有战略意义，往往是先行先试权利的享有和一系列政策措施的集汇。这几年区域战略的成效巨大、广受关注，所以社会上有个说法，叫“一流的官员跑战略，二流的官员跑项目，三流的官员跑资金”。打造政策平台就把自己放到了谋划或“跑”战略的位置上，有了战略，项目、资金也就跟着来了。

　　大政方针二传手

　　经济观察报：印象当中，国家区域规划和政策出台最多的还是围绕重点地区发展而制定的。

　　范恒山：是的。区域政策要服务和服从与国家的大政方针，其实就是国家意志的二传手。发展是主题，但发展要抓重点。从区域讲，重点地区包括两个方面，一个是需要“扬长”的地区，立足于加快条件较好地区开发开放，在于培育形成新的增长极，辐射带动和支持其他地区发展；另一个是要“补短”的地区，立足于促进欠发达地区特别是贫困地区加快发展，在于解决区域发展的瓶颈制约，加快缩小两极差距，增进民族团结和社会和谐。前者，出台了《关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》、《长江三角洲地区区域规划》、《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》、《关于推进天津滨海新区开发开放有关问题的意见》。相应地，还出台了《江苏沿海地区发展规划》、《辽宁沿海经济带发展规划》、《河北沿海地区发展规划》等，标志着新时期我国沿海地区发展国家层面的战略布局全部完成。

　　后者，主要包括促进5个少数民族自治区发展的文件，编制了11个集中连片贫困地区区域发展与扶贫攻坚规划，比如推动出台了《支持赣南等原中央苏区振兴发展意见》和《武陵山区区域发展与扶贫攻坚规划》、《乌蒙山区区域发展与扶贫攻坚规划》等。

　　经济观察报：区域政策的一个指导思想就是主体功能区的划分，依据生态承受能力，该开发的重点开发，不该开发的哪怕是经济落后地区也要禁止开发。

　　范恒山：发展经济的同时如何保护生态是一个大课题。对此，我们做了一些探索。我举两个例子，一个是江西的鄱阳湖生态经济区。鄱阳湖是目前我国五大淡水湖中唯一整体水质大体保持二类的大湖，总体上可以称得上是“一湖清水”。鄱阳湖是长江的重要调蓄湖泊和具有世界影响的湿地，为国际社会高度关注。但是，江西在中部地区经济发展排位比较靠后，推进工业化、城镇化的任务十分繁重、也十分紧迫，而且江西发展的核心区域就在鄱阳湖周围。经过反复研究，国家决定建设鄱阳湖生态经济区，并站在全局的高度研究制定了《鄱阳湖生态经济区规划》。这个规划对鄱阳湖地区的发展提出了许多应该说比较苛刻的要求，包括在环境保护方面提出了一些比较严格的考核指标和重要的改革举措。

　　另一个例子，黄河三角洲高效生态经济区。这个地方每年都要冲积形成一大片新土地。与此同时，这里还有丰富的石油、天然气和盐卤资源，风能、地热和海洋资源也很丰富。但这个地方生态环境很脆弱，这里面临的问题在全国具有代表性。经过深入调研论证，国家提出建设黄河三角洲高效生态经济区，把这一地区的规划发展上升到了国家战略层面。

　　经济观察报：发展方式转变是“十二五”期间国家政策的主线，但各地的情况大不一样，中西部东部不可能同时转变，在这方面区域政策有何作为？

　　范恒山：这几年，为推进发展方式转变，我们设想通过建设承接产业转移示范区探索路径、提供示范。举一个例子，我们选择了安徽皖江城市带作为一个试验区。第一，安徽的区位条件优越，紧邻长三角，是长三角资源和要素进入内地的第一站；第二，安徽的产业发展基础很好，一方面长三角向外转移的资金和产业有相当大的比重落到了安徽，强化了安徽产业提升的基础。

　　宏观调控新概念

　　经济观察报：区域政策的最大效应就是能否推动形成一批新的经济增长极。天津有可能成为未来北方工业中心城市吗？

　　范恒山：天津滨海新区这些年一直以来发展都比较好，但是2006年国务院发布文件前后还是大不一样，甚至可以说有天壤之别。2006年国务院出台了《关于推进天津滨海新区开发开放有关问题的意见》，到2011年底已达到7205亿，而2005年天津滨海新区的地区生产总值大约是1700个亿，年均增速超23%。天津滨海新区现在的生产总值已占到了整个天津的55%以上，大大超过了老天津的水平，甚至有测算说超过了浦东新区。现在有些文件明确天津要建成北方的经济中心，我们从天津滨海新区的发展中看到了这种潜力和希望。这可以说是传统的、发展好的地区重新焕发活力、重整雄风的例子。

　　经济观察报：这些年大量的中西部的经济增长极也开始涌现，这方面区域政策起到了什么作用？

　　范恒山：在西部，颇有典型意义的是广西北海市。2007年我受命带队去调研的时候，北海还没有从20年前泡沫经济的阴影中完全走出来，仍然到处是烂尾楼，产业基础薄弱，经济发展状况也不怎么好。在调研的基础上，我们与自治区领导充分交换意见，形成了统筹推进北部湾地区发展的思路，根据国务院的要求编制了《广西北部湾经济区发展规划》。现在的北部湾的北海、钦州等地可以说是风生水起，经济增长速度大大高于广西和全国的水平。

　　还有我刚才提到的安徽皖江城市带产业转移示范区。安徽在中部地区属于经济发展偏后的省份，很多指标排名比较靠后。这几年在国家区域战略的推动下，发展非常之快。皖江经济带仅就吸引的资金而言，出台规划的当年所吸引的资金就超过5000亿，而到现在吸引的资金已经超过15000亿。

　　经济观察报：我们的宏观政策往往是“一刀切”。“一刀切”切下去，顶多把东部的头发切了几根，但是却把中西部的脑袋切得差不多了，最终带来的是东部发展越来越快，中西部发展越来越落后，地区差距越来越大。区域政策应该校正这种“一刀切”现象。

　　范恒山：“一刀切”的做法必然是在经济“冷”的时候各个地区都要想方设法“升温”，而经济“热”的时候各个地区又都要想方设法“降火”，这样就出现了经济在过冷和过热状态下的循环交替，永无止息。

　　这几年差别化的区域政策真正改善了这个局面，把“一刀切”实实在在地变成了分类指导，也就是实施了“一区一策，一地一策”。不仅如此，这一做法也一定程度上带来了中央国家机关服务方式的转变。我们对地方的服务方式，不是只有项目审批、资金管理的方式，我们还有站在国家利益的基点上，主动为地方发展服务出力的方式。不是说地方报五个项目我就给你砍掉四个、报五千万给你砍掉两千万的方式，而是设身处地、出谋划策的方式。这有利于改善中央和地方的关系，有利于增强宏观调控的作用和效果。

　　国家层面的区域政策还解决了地方发展思路与政策措施不连续、不稳定的问题。我们在调研中常常碰到，一条马路是张市长在任的时候修的，另外一条马路是李市长主政的时候修的。为什么？张市长修了一条路，在老百姓心中这个功就记在了张市长名下。如果李市长来了，只在张市长修的这条马路上加宽，这功劳就仍然是张市长而不是李市长的。如果一张蓝图能够在一届班子接一届班子的手中贯彻到底，就像接力棒那样能够传递下去，即便是步伐慢一点，一个地方的发展也会一年一变样、几年大变样。国家区域战略和政策一定程度上解决了这个问题。

　　福建处于长三角、珠三角的塌陷地带。为此,　我们提出建设海峡西岸经济区战略，一箭双雕，一是立足于促进以福建为主体的海峡西岸地区的发展；二是基于推进两岸合作交流，为实现祖国的和平统一作贡献。这个战略定位，福建的几任领导都是一以贯之，取得了很好效果。

　　不是无源之水，更不是就汤下面

　　经济观察报：很多省市区都有了专门的区域规划和政策文件，特别是有些规划文件沿用了原来省里已提出来的某些经济区的名称，这是否一味听从地方要求，是不是与地方政府博弈的结果？

　　范恒山：区域政策既不是坐在办公室里炮制出来的“无源之水”，也不是简单满足地方需求的“就汤下面”。

　　过去我们常说，上有政策、下有对策，实际上说的是国家的很多重要政策方针难以有效落实的问题，分类指导的区域政策应该说比较好地解决了这个问题。这些区域规划和政策文件是深入调研后形成的，比较切合经济社会发展的实际，不是脱离实际的闭门造车。

　　区域规划和政策文件最大的含金量在哪里？在于发挥各个地方的内在潜力和比较优势，这个含金量是任何别的地方都切不走的。湖南怎么能拿走甘肃的比较优势呢？上海怎么能拿走新疆的比较优势呢？

　　经济观察报：当前，地区间在一些关键方面的差距并没有明显缩小，或者说，地区间发展的实质性差距仍然存在，有些方面甚至在继续扩大。

　　范恒山：我们贫困地区的发展任务仍然相当艰巨。尤其不同地区基本公共服务均等化程度还存在着较大差距，发达地区与欠发达地区在这方面的差距还在拉大。此外，像人均GDP、人均财政收入、人均拥有的财富水平等等这些重要的指标，在区域间都存在着比较大的差距。

　　经济观察报：东西部之间如何才能尽快实现基本公共服务均等化？

　　范恒山：推进基本公共服务均等化要紧扣住三个关键方面：一是要推进财政、金融等公共政策服务的均等化，通过体制创新和法律保障，实现不分城乡、工农、公私、贫富、东部和中西部一视同仁实施公共政策服务。二是要推进教育、卫生、医疗、就业等社会事业公民享有的同权化。三是要推进水、电、路、气、房等民生工程建设惠及到全体人民，切实让不同地区的人民群众享受到大体相当的公共基础设施服务。在这里我要特别强调一句，越推行基本公共服务均等化，贫困地区、欠发达地区就越能得到政策上的优惠、利益上的实惠。不是说要“跑部”嘛？我建议地方的同志“跑部”，把重心放在寻求基本公共服务均等化上，这也是国家推进下一步工作的重心所在，是理直气壮的事。

　　经济观察报：我国行政区划多年没有变化，而这种行政区划的影响力量依然十分强大。在东南沿海一带，基于市场、交通因素的经济联系和资源配置往往被行政力量所隔断，这是一个老大难问题。

　　范恒山：地方的同志也在探索如何跨越区划实现合作双赢。内蒙古与河北省合作发展“飞地经济”是一个好例子。结合实施国务院促进内蒙古又好又快发展的指导意见和河北沿海地区发展战略，双方商定，在河北的唐山开辟50平方公里的地方交由内蒙古来建设产业园区，利益由两家按一定规则分成。对于内蒙古来说，通过这50平方公里的地方找到了一个出海口，打造了自己的出海通道；而对于河北省特别是对大港密集的河北沿海地区来说，通过这一合作，拓展了广阔的物流腹地，极大地扩充了资源空间。

　　这些年区域格局已经发生了很大的变化，新的重大交通基础设施改变了原有生产力布局，出现了一批新的经济增长极，一些经济区域的中心位势越来越突出，辐射能力越来越强，地区间的一体化进程越来越深入。在这种情况下，需不需要适当调整行政区划，需不需要把有些行政区适当升格？区域规划与行政区划如何平衡好一体化与碎片化的矛盾，这方面我们的探索还很不深入，有的方面甚至可以说还没有破题。