城镇化难点的平定探索

　　本报记者 曹英 崔哲
　　八月上旬,中国经济时报城镇化调研组步入山西省平定县。
　　平定县位于山西省阳泉市境内,2012年全县总人口33.77万人,城镇化率35.52%。在平定县县长任晓华看来,平定的城镇化发展实践是中西部欠发达地区城镇化发展形态的一种体现。
　　固然,作为中西部欠发达地区,城镇化率相对较低,城镇化建设面临的困难和瓶颈确实有相似之处,而中国经济时报记者在走访调研中也真切地感受到,在城镇化加速推进的整体背景下,各地城镇化发展的具体路径及发展形态也均呈现出不同的特征,丰富着城镇化建设的理论和实践,若以各地的发展实践互为参照,这种印象则更为鲜明。
　　那么,平定县的城镇化发展实践和探索又带给我们哪些思考与启示?
　　城镇化要实现两个转变
　　“平定县地质条件较差,1390平方公里的土地,70%都是石头山,即使在县城周边,建设用地也非常紧张,成为‘大县城’发展的一个制约因素。”考虑到这一实际情况,任晓华认为,在平定县的城镇化建设中,将农民大量聚集在县城缺乏有利的条件,而引导农村与城市相融合,引导农民就地城镇化则是一个比较现实的路径,同时也可节约城镇化建设成本,减小农民大量涌入中心城市所带来的负担。
　　国家有关部门进行过初测,一个农业人口的市民化需要消耗10万元成本,本报记者此前采访山西省发改委主任王赋时,他也曾表示,按照山西有关部门的初测,一个农民工转为市民大概需要8万元。
　　“降低成本减少中心城市的压力固然是一种现实的考虑,其实,无论进入城市还是就地转化,从农民到市民终究是要完成两个转变,即生产方式和生活方式的转变,就地城镇化也并不等于消灭农民,而是就地对其进行改造、提升。”任晓华说。
　　对于农民生产生活方式的改变,平定县委书记王银旺认为,这不仅是修几条路、盖几栋房子的问题,而是应首先将农民从原始、粗放的土地经营中脱离出来。
　　“基于此,应以产业为主导带动新型城镇化建设,产业发展是城镇化建设的基础,要通过产业发展充分带动农民就业,引导农民生产生活方式的转变。”王银旺说。
　　产业引导 构建城镇化发展格局
　　在王银旺和任晓华的叙述中,不难发现平定县城镇化建设的总基调。而记者在走访调研的过程中,也得以近距离观察其具体的城镇化建设实践,平定县冠山镇红卫村就是该县城镇化建设起步较早的一个代表。
　　红卫村距平定县城较近,占地400余亩,是山西省首批地质灾害治理村。自2004年起,该村就开始进行相关规划,2007年,山西省实施地质灾害治理,红卫村抓住机遇积极申请,于2010年实现整体搬迁。据红卫村党支部书记张俊林介绍,红卫村新村建设占地106亩,现有单元楼15栋736套,建筑面积7.5万平方米,搬迁后村民按照一比一的比例置换了新居,现有住户432户,1124口人。
　　“当初,新村规划的时候村里开会沟通了很多次,老百姓的后顾之忧也很多,但真正住进来后大家都觉得很好,也没有想回去的想法。”张俊林告诉记者,在新村主体工程落地之后,红卫村就与华通集团合作建立了华通农贸市场,满足村民的生活需求和就业需要,同时外来企业、单位占用村里土地进行建设时也均达成协议优先满足当地村民就业。目前,红卫村个体经营户120余户,在当地企业、单位就业的达到百余人。
　　“村里的剩余土地一部分通过流转实行有偿转包、村企合作,每人每年可获得土地补偿700元,除此之外,村里还为大家提供养老保险、医疗保险、水费、取暖费等共八项补助,保障了农民的基本生活。”张俊林说。
　　由于距离县城较近,红卫村在平定县建城区范围内,其城镇化发展与当地政府的引导息息相关,而在王银旺的眼里,县城及周边村镇的融合发展只是平定县城镇化建设的一个环节。
　　“平定县新型城镇化建设将以县城为中心,推动县城与周边村镇的融合,同时加强重点镇的建设,构建覆盖城乡的城镇化格局。”王银旺表示,平定县已确定了娘子关、张庄、锁簧、巨城、东回5个重点镇,在重点镇建设中将坚持发挥产业的引导作用,依据各镇的地缘、资源特点发展工业、商贸、文化旅游等相关产业,推动城镇化协调发展。目前,产业发展的格局已初具雏形。
　　土地、户籍 绕不开的话题
　　从旧村落搬进新楼房,从农业劳作变为产业工人和个体工商户,农民的生产生活方式的确在发生着改变,然而,就城镇化建设而言,却还只是开始,农村的土地应如何利用?如何使农民真正转化为市民,享受市民的公共服务和社会保障?这些都是城镇化建设亟须解决的问题,也是调研中被反映较多的问题。
　　“土地问题、户籍问题都是我们村城镇化建设要明确和解决的首要问题。”在红卫村走访时,张俊林曾向记者表达了如是观点。张俊林表示,村子整体搬迁之后,剩余的土地一部分进行了流转,还有一部分因建设被征用,但从目前情况来看,应该更多保持土地的可持续发展与利用,保障农民的土地收益。
　　“虽然红卫村已经完成搬迁,但农民各方面的保障和市民相比仍存在差距,失了地的农民能否有稳定的生活保障是土地利用中应该考虑的问题,而红卫村目前也在努力寻求土地可持续发展利用的方式。”张俊林说,“另外,我们村的情况是就地进城,虽然农民也享受医疗保险、养老保险及相应的公共服务,但还无法达到城乡一体化的标准,在改革户籍制度的同时,还应当考虑相关公共服务的跟进。”
　　至于户籍制度改革,平定县公安局治安大队副队长郝丽华告诉记者,为了推动小城镇发展,平定县从破除户籍管理对城乡居民自由迁移的束缚入手,建立了户籍、居住一元化管理机制,实行全县统一的流动人口居住证管理制度,但目前深化户籍制度改革仍面临许多困难和问题。
　　“在调查中我们发现,绝大多数农村人口表示不愿放弃农村土地权益和集体收益分配,不愿意落户城镇,部分农村人口因转向城镇后无法享受城镇养老保险等社会保障而不愿进城,目前附加在城镇居民户籍上的优惠政策正在逐步取消,城镇户籍越来越失去吸引力,同时,城镇综合承载能力与人口增长情况不匹配,户籍制度改革的配套措施不完善也是导致农民在城乡之间‘摇摆’的重要原因。”郝丽华认为,深化户籍制度改革应确保农村人口转为城镇户籍可享受双重优惠,一方面享受城镇的医疗、养老和最低生活保障,另一方面保留原有宅基地使用权、土地承包经营权等,同时推进和户籍相关的教育、医疗、就业、社会保险、社会福利等配套政策的改革。
　　多措并举 发挥财政支撑作用
　　城镇化是一个系统工程,对平定县而言,地处中西部欠发达地区,城镇化水平相对较低,如何保障城镇化建设的资金支持,也是该县目前城镇化建设实践中孜孜探索的问题。
　　“城镇化建设需要一定的经济基础作为后盾,但只靠地方财政的力量还远远不够,当前,平定县的财政还是温饱财政,维护县级基本公共服务、文化教育、社会保险等非建设性支出已经捉襟见肘,再考虑城镇化建设支出,其困难显而易见。”平定县财政局副局长王俊华告诉记者,为解决城镇化建设的资金难题,平定县近年来也一直在积极探索,通过加强规划、完善招商引资政策,争取资金支持;通过调整支出结构,避免盲目和随机性投资;通过制定完善城镇化政策,总结市场化运作的经验。
　　“尽管如此,平定县城镇化建设资金缺口仍然较大,而城镇化建设重点不突出、资金运用相对分散,城镇化建设规划落实不到位等问题也值得高度重视。”王俊华认为,在未来平定县的城镇化建设中,财政应努力发挥支撑作用,利用财政政策和税收杠杆支持城镇财源建设,同时调整支出结构,推进财政精细化管理,在确保公共服务、教育等硬性支出的前提下,大力支持城镇基础设施建设,推进城镇化建设健康有序发展。