民生科技的政策保障机制

　　贾品荣
　　民生科技,是指与民生问题具有最直接关联的科学技术,它以服务民生为宗旨,主要是指把科技成果转化到与民众生活紧密相关的活动之中去,达到降低成本、提高效益、改善人民生活质量的目的。民生科技具有准公共性和外部性,需要强有力的政策法规体系提供保障。在整个民生科技体系中,政策保障机制处于基础的环节。
　　民生科技的计划与规划
　　计划与规划的作用在于,强化和规范促进民生科技的政策措施,形成一套协调的、连续的、促进民生科技发展的政策法规框架。
　　我国已把民生科技纳入国家创新体系建设和科技管理范畴。国家“十二五”科技规划把民生科技列为七大重大专项之一,提出“解决人民群众最关心的重大民生科技问题,集成适合不同地区不同层次人们需求的民生改善技术解决方案,以国家可持续发展实验区等为载体强化技术成果的示范和推广,全面提升科技服务民生的能力”。
　　在国家计划与规划层面,应进一步完善科技计划的结构,强化科技项目的应用目标特别是惠及百姓的目标,重点安排与民生直接相关的农业、环境保护、电子信息、生物医药和社会事业等领域项目;同时,要以应用为导向,将支持项目的定位由过去的“研究”、“开发”更多地转向“示范”、“推广”。
　　民生科技的财政政策
　　财政拨款、税式支出、政府采购、政府风险投资及其配套措施,构成了民生科技创新系统中的财政要素。
　　财政政策对民生科技的促进作用,主要源于以下三方面的原因:一是由政府资助的科技创新活动能够产生学习和培训的效应,使社会能够掌握最新的科技知识,从而提高社会整体创新效率;二是政府财政资金支持的创新配套设施、设备以及建立的科技创新团队,能够使创新活动以较低的成本进行,使民生科技项目得到较高水平的投资内部收益率;三是政府的创新采购代表着民生科技产品的公共需求与市场中的私人需求所形成的商品与服务双重叠加,使民生科技产品的预期边际收益率提高。
　　财政拨款、税式支出、政府采购、政府风险投资及其配套措施,构成了民生科技创新系统中的财政要素。
　　第一,财政拨款。由于民生科技领域是市场化程度较低、企业不愿介入或无力介入的领域,所以,政府应当是其投入的主体。财政拨款应主要用于支持市场机制不能有效解决的包括民生科技在内的公共科技活动;同时,通过财政拨款,增强政府投入,调动全社会科技资源配置的能力。
　　第二,税式支出。税收影响民生科技创新主要是通过降低创新成本来完成。由于税收政策具有普遍性的特点,对政策优惠对象即具体的创新项目,往往在政策上没有过多要求,民生科技主体可以根据市场需求自主选择,凡是符合税法规定的都可以享受税收的减免,在这一点上相对于政府指定项目和财政补贴政策来说,创新主体具有更多的自主权,政策也具有更多的非歧视性。
　　第三,政府采购。政府采购政策,为创新成果提供了需求市场,在促进创新项目资金回流的同时,预示民生科技项目具有良好的发展前景,有利于创新项目获得低成本的商业融资,同时政府采购所形成的大规模市场,也降低了分摊到单位创新产品的资本成本,形成规模采购——单位成本降低——更大规模市场的良性循环。
　　第四,风险投资。为加快民生科技的发展,政府应该积极完善风险投资的政策体系,对于以服务惠民的中小型科技企业加大扶持力度。譬如,通过不定期向银行推荐重大民生科技成果项目,获得贷款的,给予贷款贴息支持,同时引导商业银行开展民生科技项目贷款以求扩大间接融资;鼓励民生科技企业收购、兼并或参股、控股中小型科技企业,积极扶持重点高新技术企业上市融资,以求增加直接融资。鼓励国内外组织和个人依法设立创业投资公司、风险投资机构或信用担保。在风险共担、利益共享的前提下,允许社会资本以独资、合伙、有限责任公司、股份有限公司等多种方式创办风险投资机构或信用担保机构;科研单位依托技术优势,积极吸引风险投资;建立民生科技开发风险基金;建立民生科技的风险评估体系等。
　　第五,政策配套措施。一是建设国家民生科技研究基地,二是积极扶持科技中介发展,三是建设民生科技示范区。
　　民生科技的金融支持政策
　　建立以政府为主、多元化的民生科技发展经费来源渠道,才能充分发动企业和社会力量,顺利推动民生科技发展。
　　民生科技发展应由政府投入为主,这是保障民生科技健康发展的必要条件。在发达国家,具有民生性质的科技发展投入也是以政府投入为主的。然而,只凭政府的有限投入则远远不能满足其实际需要,必须建立以政府为主、多元化的民生科技发展经费来源渠道,才能充分发动企业和社会力量,顺利推动民生科技发展。只有制定有力的科技金融政策引导和鼓励社会资本投向民生科技发展中来,才能迎来民生科技发展的崭新局面。要点有五:
　　一是政府引导建立信用担保体系。通过设立专项资金等方式对信用担保机构代偿损失给予补偿,为民生科技企业信用担保机构提供增信和分险服务。财政安排专项资金对民生科技企业信用担保机构贷款担保风险给予补偿。
　　二是拓宽融资渠道扶持民生科技企业。设立政府部分出资的创业投资机构,或由政府出资设立创业投资引导基金,参与发起设立新的风险投资机构,开展面向民生科技企业和民生科技项目投资。
　　三是积极开展科技保险。设立专项资金,对参与科技保险的民生科技企业给予支持。对民生科技企业实行担保费率下浮,并协助创投资金进行投资参股,将科技保险费用列入“研究开发费用”,享受加计扣除政策。
　　四是发展资本市场推动民生科技企业上市。设立专项资金,引导优质的高新技术企业进入市场挂牌交易,并对提供保荐服务的券商和中介机构给予一定后补贴。
　　五是探索知识产权质押贷款。对知识产权质押贷款进行了探索,采取了贷款贴息、专项资金支持,并引入法律、担保和评估等中介机构减低贷款风险。
　　民生科技的成果转化法规体系
　　政府科技管理部门应结合民生科技的实际,建立和完善科技成果和技术实施转化的政策法规体系。
　　政府科技管理部门应结合民生科技的实际,建立和完善科技成果和技术实施转化的政策法规体系。研究制定《民生科技成果与技术实施转化条例》,主要内容应包括:民生科技成果与技术实施转化含义、转化方式、权属及利益分享、保密及解密的法律责任等。
　　按照行政许可法的规定和实际需要,建立和完善民生科技成果转化政策法规体系。我国设有专门的科技成果转化法规,但高等学校的科技成果转化管理工作除依照《技术合同法》和《专利法》外,主要是靠行政管理办法,在管理上比较乱。建议有三:
　　第一,科研机构应制定有关技术合同签订和管理的相关条例。在促进《专利法》、《商标法》、《技术合同法》、《著作权法》、《成果转化法》等相关法律逐步完善和有效实施的同时,科研机构应制定有关技术合同签订和管理的相关条例,明确界定职务成果和非职务成果及其程序,明确科研机构、研究与开发的赞助者、创造发明者各自的权利,明确科研机构接受企业委托研究、科研机构和企业合作研究或合作转化科技成果时各自的权利和责任。
　　第二,科研机构应该增强自我法律保护意识。据调研分析,民生科技企业反映对方不履约的情况较少,而高校、科研院所反映对方不履约的情况较多。另一方面,在权益保护方面,高校、科研院所处于较低的谈判地位。因此,在通过政策法规维护市场秩序使真正的贡献者获得合法权益的同时,科研机构也需要对自身权益加强保护。
　　第三,完善民生科技成果转化过程的法律监督和管理体制。政府要完善科技成果转化过程的监督体系,特别是要建立科技中介服务机构的监管体系。政府要在完善法律制度的同时依法监督管理。
　　民生科技的人才激励政策
　　政府应通过政策调控手段优化人才资源,建立起有利于促进科技成果转化与产业化的人才水平评价机制。
　　政府应通过政策调控手段优化人才资源。譬如,在继续推进科技管理体制,教育管理体制和人力资源管理体制改革的基础上,全面转变目前对科技成果水平认知的观念,对科技人员的科技活动过程建立新的评价标准,最主要的就是对科技成果评价的标准要从单纯的学术标准转向多元的学术—社会—经济的评价标准,要使科技人员的自身价值得到体现,要从重成果转向重成果与转化并举,在评价一个科技人员的学术水平时,应该把科技创新能力、成果转化能力、市场参与能力和经济效益获得能力等作为重要的评价指标。重视科技成果的转化所产生的经济效益和社会效益,建立起有利于促进科技成果转化与产业化的人才水平评价机制。
　　(作者单位:北京市科学技术研究院)