以土地为支点 撬动新型城镇化

　　本报记者 赵海娟 陈彬
　　当前,我国常住人口城镇化率已达52.6%,处于世界公认的城镇化高速发展阶段。在此阶段,很多城市都遇到了一个两难问题:一方面要坚守耕地红线,保障国家粮食安全;另一方面又要为保障城镇化发展提供更多的建设用地。
　　但现实是,可供利用的土地资源极为有限。曾有相关人士透露,由于加大土地管控力度,每年国家分配的用地指标,对于地方政府来说,至少有三分之一的缺口。土地供需矛盾突出,严重影响了城市经济发展以及城镇化进程。如何化解这一矛盾,成了地方政府和国土资源部门的“心头病”。
　　今年7月下旬,中国经济时报记者在徐州调查采访时发现,作为全国老工业基地和江苏省唯一的煤炭资源大市,徐州通过城乡统筹和城乡一体化土地管理政策创新,盘活土地存量,不仅在一定程度上缓解了土地供需矛盾,而且走出了一条“以土地为支点,撬动新型城镇化”的发展之路。
　　徐州在城乡一体化土地管理政策创新方面的探索,对有相同背景的城市或有所启发。
　　万顷良田,既“保红线”又保发展
　　7月27日,中国经济时报记者来到徐州新沂市草桥镇,这里是江苏省首家万顷良田建设工程试点。
　　柏油路两边是成片的稻田,仿若一望无垠的绿色海洋。 “你看到的这片高标准农田,原来是陈圩村连五庄,现在村民都从村里的老瓦房搬到了镇区的新楼房。 ”新沂市草桥镇党委书记黄永浩告诉中国经济时报记者,陈圩村连五庄占地320亩,有村民327户,通过建设用地复垦实现净增耕地16.9公顷,“不仅耕地增加了,老百姓的居住条件也得到了极大改善。 ”
　　据黄永浩介绍,草桥镇实施万顷良田建设工程后,将散乱、粗放、低效的土地复垦整理,调整置换为新的用地,仅建设用地指标可新增近1300亩,可恢复整理高效基本农田近2500亩,形成连片土地2.4万亩,为工业、农业、服务业的下一步发展腾出更多空间。
　　“万顷良田建设工程通过‘工业向园区集中、土地向规模经营集中、农民向社区集中’的途径,实现了大批农村人口向城镇转移,加快了区域城镇化进程。 ”新沂市副市长田志耕对中国经济时报记者说。
　　据了解,万顷良田建设工程完成后,草桥镇区人口增加了近一倍以上,镇区二三产业也顺势发展。
　　“万顷良田建设工程实施三年来,草桥镇实现了三个倍增:镇域人口倍增、二三产业增加值倍增、镇域经济社会发展速度倍增,镇域经济社会发展提前了5到10年。 ”黄永浩说。
　　资料显示,草桥镇仅是徐州万顷良田建设工程试点项目之一。目前徐州市共申报万顷良田建设工程试点项目5个,其中新沂市万顷良田建设工程为在建试点。5个试点总建设规模10.2万亩,预算总投资近30亿元,项目实施后可新增耕地面积1.43万亩,预计可置换挂钩用地指标1.1万亩。
　　据本报记者了解,近年来,江苏省每年下达徐州市的新增建设用地指标,与徐州经济持续快速发展的用地需求相比尚有较大差距;同时,占存量建设用地68%的农村集体建设用地,存在着布局散乱、土地利用粗放浪费等现象,有较大的开发空间。
　　徐州市国土资源局局长李钢在接受中国经济时报记者采访时表示,实施万顷良田建设工程,提高农村建设用地的集约利用水平,把结余的用地指标规范有序地用于重大产业项目和基础设施项目建设,可以大大缓解土地计划紧张的状况,有效满足产业发展和城乡建设的用地需求,不断加快城乡统筹协调发展的步伐。
　　“万顷良田建设工程试点政策是目前破解‘保障发展和保护资源’难题的有效途径。 ”李钢说,通过万顷良田建设工程的实施,能够引导农民向住宅小区、新型社区和小城镇集中,加快推进城镇发展;也能为工业化、城镇化发展拓展用地空间;同时,城镇化和工业化的发展又可以反哺农业和农村发展,该政策对苏北地区城乡一体化发展具有重要意义。
　　废地变宝地,采煤塌陷区获新生
　　岸上芳草萋萋、鸟语花香;湖中碧波荡漾、莲花朵朵;七个独具特色的小岛如同珍珠般散落在湖面上。漫步于潘安湖湿地公园,若不是来之前就已被告知这里曾经是采煤塌陷区,记者真的会以为潘安湖完全是大自然的鬼斧神工。
　　“一潭碧水,用人工的方法,补救了另外一次人工的失误。 ”台湾著名作家张晓风如此描述位于徐州市贾汪区西南部的潘安湖。
　　“这里原来是徐州市最大的采煤塌陷区,面积达1.74万亩,区内积水面积3600余亩,平均深度4米以上,是采煤塌陷最严重、面积最集中的地区,生态环境十分恶劣。 ”李钢告诉中国经济时报记者。
　　据李钢介绍,为治理该塌陷区,徐州市设立了潘安采煤塌陷区综合整治工程项目,采取综合治理模式,集“基本农田整理、采煤塌陷地复垦、生态环境修复、湿地景观开发”四位于一体,于2010年3月开工建设,2012年4月全面竣工。去年5月1日,潘安湖湿地公园已对游人开放。
　　“作为全国首个煤矿塌陷区生态修复的湿地公园,潘安湖项目不仅实现了经济效益、社会效益和生态效益的共赢,对徐州采煤塌陷区复垦也将起到里程碑式作用。 ”李钢说。
　　实际上,潘安湖湿地公园仅是徐州市探索采煤塌陷区治理的一个缩影。
　　自上世纪50年代以来,徐州为华东沿海省市提供了数以亿万吨计的煤炭资源。然而长期的开采,也造成了徐州32万亩的塌陷区,给生态环境和百姓生产生活造成极大地损害。
　　“面对‘伤痕累累’的土地,徐州市按照‘宜农则农、宜林则林、宜水则水、宜建则建’原则,制定了不同治理方案。城镇建设规划区以外的采煤塌陷地,优先复垦为农用地(耕地),以满足耕地占补平衡的需要;城镇建设规划区以内的采煤塌陷地,优先复垦为建设用地,以保障经济社会发展的用地需求;塌陷较深的,合理保留塌陷水面,建设生态湿地景观,实现人与自然的和谐发展。一系列昔日的‘污水塘’实现华丽转身,让曾经的煤矿‘疮疤’变为转型发展的优势。 ”李钢说。
　　通过综合治理,徐州市越来越多的采煤塌陷地变“废”为“宝”、变“包袱”为“资源”。
　　毗邻潘安湖国家湿地公园,一个东方“鲁尔区”即将崛起。据了解,去年10月,徐矿集团与德国莱茵建筑设计公司签订了《东方鲁尔文化生态产业园项目合作框架协议》。今后两年,中德双方将在技术和资金方面展开合作,在徐州打造一个东方鲁尔文化生态产业园。该项目将利用已经关闭的权台煤矿,以德国鲁尔园区为样本,因地制宜规划发展文化创意和养老养生等产业,通过在采煤塌陷地上进行自然生态和人文景观的再造,拟打造成国家4A级旅游度假景区。
　　在徐州市铜山区柳新镇,有5座国家大型煤矿,共有采煤塌陷地面积近3万亩。2009年—2011年,柳新镇实施了4期塌陷区土地复垦项目,复垦总面积达到7245亩,新增耕地4430亩。通过复垦彻底改变了到处沼泽地、污泥臭水坑的原状,使原来的废弃地变成了永续利用的高产、稳产田。
　　据李钢介绍,目前,徐州市共实施完成复垦治理总面积4万亩,新增耕地2.5万亩,共实施采煤塌陷区环境修复规模近5万亩。
　　“通过对采煤塌陷土地复垦,徐州市不仅把大量塌陷区变成了高质量农田,丰富了农民的‘米袋子’、‘菜园子’,而且还置换了不少建设用地,用于工业等其他产业的发展,很大程度上缓解了塌陷区的人地矛盾。”李钢说。