全国重点镇调整 产业布局是小城镇建设关键

　　本报记者 赵海娟实习生 张倪
　　住房城乡建设部、国家发展改革委等七部委近日联合印发了 《住房城乡建设部等部门关于开展全国重点镇增补调整工作的通知》(以下简称 《通知》),决定对2004年公布的全国重点镇进行增补调整。此次增补调整的目标是各县(市)至少有1个重点发展镇列为全国重点镇,并使全国重点镇成为今后各地各有关部门扶持小城镇发展的优先支持对象。
　　“调整增补全国重点镇,是党和政府优化城市和产业布局、推动城市化健康发展的重要举措。 ”国务院发展研究中心宏观经济研究部研究员张俊伟在接受中国经济时报记者采访时表示。
　　据张俊伟介绍,2004年确定全国重点镇的时候,我国经济刚进入新一轮快速增长期,城镇化步伐明显加快。当时提出“力争经过五到十年的努力,将全国重点镇建设成为规模适度、布局合理、功能健全、环境整洁、具有较强辐射能力的农村区域性经济文化中心,其中少数具备条件的要发展成为带动能力更强的小城市”,为我国城镇发展明确了发展方向。
　　“十年来,我国重点镇发展取得很大成效,但也暴露出一些新的问题,比如,重点镇数量偏少,发展不平衡,一些非重点镇异军突起等。因此,需要根据新的形势增补、调整全国重点镇。 ”张俊伟说。
　　中国人民大学公共管理学院教授陈秀山也对中国经济时报记者表示,调整增补全国重点镇是整个中国城镇化发展战略规划的一个重要组成部分,对于优化城市体系和城市分布的空间结构、促进大中小城镇协调发展具有重要意义。
　　调整不可“一刀切”
　　“城镇化的发展,是产业、人口集聚的结果。而确定重点镇则是政府主观规划的过程。这样,就不可避免产生客观发展趋势和政府主观愿望之间的矛盾。 ”张俊伟表示,这次七部委适时增补、调整重点镇,反映了“调整计划以赶上变化”的态度。仅仅把县域经济的中心和副中心列为全国重点镇的设想,更反映了有关方面的慎重。适时增补名单,而不是全面放开小城镇建设,有助于避免小城镇“一哄而上”带来的重复建设和浪费问题。
　　此外,张俊伟认为,《通知》提出,要将县域中心、副中心等优先发展的重点镇纳入全国重点镇范围,虽没有提出明确的数量限制,但如果从严把控,还是很容易出现平均分配指标的现象。
　　“从改革开放以来的经验看,无论是产业发展,还是人口集聚,都呈现出明显的非均衡分布的特征。特别是长三角、珠三角地区的许多城镇,产业发展迅猛,吸纳了大量外来人口就业,已成为事实上的城市。有关部门对此应有所考虑,在分配指标方面要增加灵活性,切不可 ‘一刀切’。 ”张俊伟说。
　　“《通知》的出台,主要为加快城镇化发展,更合理优化城市的城镇体系结构。 ”陈秀山表示,近年来,城镇化进程中出现大城市和超大城市发展过度的现象,而中小城市,特别是小城镇发展却严重不足,造成空间结构上的严重不平衡。发展要素过度集中在大型甚至超大型城市,使得中小城市、小城镇被边缘化,无论是对居民、企业,以及其他生产要素的吸引力都越来越弱。而一个成熟的城市化发展阶段,应呈现大中小城市协调发展的格局。
　　陈秀山认为,县城重点发展小城镇,从目前情况来看是完全有条件、完全可行的。小城镇的建设和发展可使要素分布、经济活动、人口分布更加趋向均衡,从而缓解大城市超负荷运转和中小城镇发展不足的矛盾。
　　“在重点镇的发展过程中,可以赋予小城镇更多管辖权和自主权,把发展小城镇和制度改革、政策调整相结合,在制度创新领域进一步探索。 ”陈秀山说。
　　产业布局是关键
　　“发展重点镇要从主、客观两方面着手。所谓主观方面,就是充分利用发展规划、政策扶持等手段;所谓客观方面,则是要充分发挥市场机制的作用,尊重客观发展规律。 ”张俊伟说。
　　张俊伟表示,将其落实到实际工作中,主要表现为以下四个方面:一是要搞好产业布局,明确产业发展方向,突出产业特色,与周边的大、中城市形成合理分工。二是要避免走“先污染、后治理“的老路,切实做好环境保护工作,把重点镇建设成环境优美、适宜居住和创业的区域,保障居民过上高品质的生活。三是要完善政绩考核体系,重点镇的发展是实施产业、城市发展规划的结果,是“吃政策偏饭”的结果,所以有必要完善政绩考核体系,以全面反映各乡镇真实的工作努力和工作业绩,调动全体乡镇工作的积极性。四是要完善财政资金分配体系,扶持重点镇发展,意味着县域内产业布局和财力分配不平衡局面的延续,因此有必要完善相关财政分配政策,确保在经济发展的过程中非重点镇居民也能享受到基本相同的公共服务。
　　陈秀山则提出,发展重点镇需要遵循以下三项基本原则。
　　第一,因地制宜。即城镇规模、建设形式、发展规划等,应符合当地传统,忌千篇一律的规划模式。
　　第二,要有特色。一方面要有南北方城镇的特色区分;另一方面小城镇应该有自己的特色产业。小城镇不适宜搞大规模的基础原材料加工工业、重化工业或制造业,而应该实行特色产业。
　　第三,不能片面地把发展小城镇建设理解为开发房地产。小城镇的建设是为了地区的产业和人,只有先拥有产业、人,拥有了市,才会有城。如果对城镇发展趋势和发展水平缺乏科学判断,就会空虚化,最终形成“鬼城”。
　　“总之,我认为在扶持小城镇发展过程中应保证产业优先、市场优先,然后才是基础设施的建设以及住宅的开发建设。这样才会有市场需求,才会有开发潜力。 ”陈秀山是说。
　　受访嘉宾
　　张俊伟 国务院发展研究中心宏观经济研究部研究员陈秀山 中国人民大学公共管理学院教授