山东税改下月实施 地方增收未有定论

　　杜涛
　　两个月前郭树清在山东省政府常务会议上敲定财政改革方案时,当地大多数财政系统官员还没有做好心理准备。
　　“常务会议是在2013年6月份开的,保密工作做得非常好,地方财政没有一个提前知道,这给当地官员带来一定的紧张和压力。”山东省财政系统一位与会人士称。
　　据悉,这次常务会议要求山东对省以下财政体制进行调整完善,主要内容包括将近七成省级税收下划市县,同时对省级分享税收增长15%以上部分全部给予返还,取消原体制按3%比例递增上解政策等。上月,山东省政府下发《关于进一步深化省以下财政体制改革的意见》,决定自2013年1月1日起采取包括上述措施在内的十项政策,深化省以下财政体制改革,并自9月1日起实施。
　　山东大学财政系主任李华表示,山东这次进行的省以下财政体制改革,其实就是分税制的延续和推进,只是从形式上和制度上做出了一个框架,在内容上体现了市场经济下对于财权的划分,比如大企业、跨区域企业税收的上交,与县市密切相关税收的下移。
　　山东省一位地市级财政官员则表示,这次改革扩大了市县的收入规模,从体制上减少了按比例上解,2012年该市财政收入为300亿左右,“通过测算按照2012年的财政收入,我们会增收26亿”。
　　不过,也有担忧的声音。一些当地官员认为,这次改革把增量进行了下拨,财力进行了部分的下放,但是事权没有触动;同时,在省与县市之间还有一个地级市,若是这一层拿走后者过多的税收分享,改革的作用就没有想象中那么大了。
　　经济观察报了解到,对山东省此次实施省以下财政改革,财政部并没有明确表态。财政部财政科学研究所副所长王朝才称,省以下的财政体制改革是应该调整和推进的,但是怎么调整和推进要看各省的实际情况。
　　改革
　　山东省这次财政改革的主要内容是下划省级部分收入和改变税收增量分享机制。
　　自2013年起,山东省将省级分享的一般企业营业税、企业所得税、个人所得税以及石化企业增值税,胜利石油管理局增值税,电力生产企业增值税和企业所得税,国家开发银行山东分行、高速公路和铁路运输企业城市维护建设税和教育费附加,全部下划市县,作为市县财政收入,属地征管、就地缴库。
　　“按2012年决算数测算,这次省级下划税收达251亿元,占省级税收的68.6%。”当地财政厅人士表示,省里只保留跨区域经营特殊企业税收。不过在当地财税专家看来,省里虽然下放了一部分的税收,比如石化的、电力的,但是保留了一部分企业所得税比较好的,比如潍坊银行、齐鲁银行,将营业税划归当地,所得税上缴省一级,这也是为了维持省级财力的稳定。
　　最大的不同在于税收分享的方式。据当地财政厅人士介绍,山东省以前对营业税、企业所得税、个人所得税(含企业所得税退税,下同)采取的是征收额共享,有固定的上缴比例,现在则是取消了这一比例,将全部征收收入下划到市县,只共享征收额的增量。当然,同时也扩大了增量共享的范围,由以往的3个税种增加为9个税种。
　　不过,山东省对上述省级分享税收同比上年的增量,以市为单位计算超过15%以上部分给予全额返还。当地财税人士表示,取消固定的上缴比例,代之以增量分享机制,对于地方的财政能减少一些压力,但是会面临一个新增财政收入的分配问题。
　　一个形象比喻是,省里给县市一个糖纸,但是在后面追赶着,要县市的财政收入发展起来,让糖纸里面能包块糖。
　　“现在增量超过15%以上属于市县,省里不再参与分享,就是要刺激地方扩大财政收入。但是这次改革省里以前只和地方共享3个税种,现在变成了9个,到底最终市县财政是增还是减,还不一定呢。”一位地市级财政官员告诉经济观察报。
　　山东省财政厅人士介绍称,这次改革主要是扩大县级这一级政府的财力,但是保留了基数,只是对增量加大了返还力度。比如原来增量上交省财政20%,市级还要拿走一块,但是现在省一级只留15%,其余85%全部到县财政。
　　担忧
　　一位山东省财政系统的人士告诉经济观察报,山东进行省以下财政体制改革虽然是姜大明任省长时就已经提出来,但实际推进并不是很快,“省里一直比较求稳”。
　　“今年上半年,郭树清任省长后,开了一次省政府的常务会议,到场的有省政府、省财政厅、税务部门以及山东省的财税专家等相关人士,会上决定深化山东省以下财政体制改革。”该人士称。
　　事出突然,很多当地财政官员猝不及防。一位与会的山东财税专家透露,这反映出郭树清与当地官员思想的碰撞,当一个地方习惯了“稳”字的时候,突然的前进肯定会带来碰撞。
　　“由于改革比较突然,许多财政局都找到了他,下面市县的财政局长比较担心。”该财税专家告诉经济观察报,比如山东省省会济南市的市中区,是不少山东大企业的所在地,现在要将大企业所得税收集中上缴,虽然还会通过转移支付下来,但还是引起了当地的担忧。
　　一位市中区税务系统人士坦言,区里80%的国税都是这些大企业上缴的,现在格局变了,当地的财政部门、税收系统正在预判未来的情况。
　　很多县市级财政人士还担心未来15%与85%的增量分成问题,他们认为省里现在制定得很好,但毕竟中间还有一个地级市,若是中间一层拿走过多,可能县市又白辛苦了。
　　一位当地县财政局长对经济观察报表示,大部分地市并不与县市分享税收,而是直接通过体制进行财力上解,比如税收,他们市会直接要求管辖县上解50%。
　　分税制
　　李华认为,山东这次省以下财政体制改革,是中央与地方分税制的延续。
　　事实上,1994年以来,按照中央对省分税制财政体制的原则和模式,省以下各级政府间的财政关系也陆续推行了分税制财政体制。
　　但至今,省以下财力不足、“市级财政勉勉强强、县乡财政哭爹喊娘”现象在一些地方依然存在,市县只能加大“跑厅跑部钱进”力度。同时,省以下地方承担了大量公共服务事项,但财权、财力、事权不匹配,县级财政没有独立税种收入,一些市县财政收入过于倚重非税收入,造成基层乱收费现象频仍。
　　2002年国务院曾批转财政部《关于完善省以下财政管理体制有关问题意见的通知》,2008年财政部还通过《中央财政对地方缓解县乡财政困难奖励和补助办法》推动省级政府启动省以下财政体制改革。
　　但李华表示,省以下的财政体制主要是以省为主,毕竟省这一级政府有较大的权限,中央也会赋予省这一级的财政体制改革的权限,而不会去过多干预。
　　“目前,山东省以下改革主要体现在分税种或者分税率的划分上。”李华说,而且单纯就收入进行划分,没将支出也进行划分,对未来是不利的。