加快以市场化为导向的土地征收制度改革

　　现行的土地征收制度是政府利用征地权全面垄断了农地非农化过程,这种制度存在政府征地范围超越了公共利益限制、征地补偿标准不合理、农村土地所有权主体不明、政府对集体土地产权限制等系列缺陷,已经越来越不适应城镇化和工业化,亟待改革。为此,必须正确处理好政府与市场的关系,把政府该放的权力放掉,把该管的事务管好,彻底打破政府对土地一级市场的垄断,激发市场主体创造活力,真正发挥市场在土地资源配置中的基础性作用。
　　肖万春 裴林
　　将政府征地范围严格限制在公共利益之内
　　改革土地征收制度,首先就是要厘清政府与市场的关系,具体来看,就是要严格区分公益性和经营性两种不同性质的用地。正是因为政府与市场的边界不清,造成了政府滥用征地权,侵犯私人土地财产权。而将政府征地范围严格限制在公共利益之内,就是在政府与市场之间划出一道边界,政府取得土地必须是为了公共目的,让市场机制配置经营性用地。
　　强调以公共利益为目的,是世界各国对国家行使土地征收权进行法律限制的通行做法。但实践中,我国政府已经超出了公共利益的范围进行征地,原因之一是法律没有界定清楚公共利益的范围。公共利益限定不足为政府滥用土地征用权创造了条件,导致国家土地征收行为缺乏规范。为了解决公共利益在法律上难以准确界定的情况,要出台政策,明确规定只要是以盈利为目的的用地,即可判为非公共利益,这类用地不得通过征收获得;严格限制政府的征地权,逐步收缩征地规模;对于以盈利为目的的经营性用地,政府不得征用;严禁将农民集体土地纳入土地储备范围。
　　按市场经济规律进行征地补偿
　　将政府的征地权严格限制在公共利益范围内之后,接下来就是要改变现行征收标准不合理的格局。土地征用补偿改革不仅仅只是提高征地标准,更重要的是需要完善土地征收补偿机制。征地补偿标准要在确认农民集体土地财产权利的基础上,确立以市场价格为基础进行征地补偿的原则。土地是重要的生产要素和稀缺的资源,市场机制是实现其有效配置的基本途径。按照市场价格进行征地补偿,可以对地方政府构成财政资源上的有效约束,从根本上杜绝地方政府强制低价征地、高价售地和乱征滥用土地的不合理行为。只有按照市场价格进行征地补偿,才能有效保障农村集体和农民的合法权益。
　　就土地征地补偿机制而言,第一,要改变目前土地征用补偿标准由行政机关单方面决定的做法,征地补偿方案应由政府和被征地的农民双方平等协商确定;第二,严格实行征地公告、征地补偿安置方案公告以及征地补偿登记制度。通过召开听证会,实行阳光操作,确保被征地农民的知情权、参与权和监督权;第三,加强对征地补偿安置经费分配和使用的监督,确保专款专用。
　　积极探索农村集体建设用地进入市场的有效途径
　　对于非公共利益性质的土地征收,应该将错装在政府上的手换成市场的手,打破政府对土地一级市场的垄断,积极探索农村集体建设用地进入市场的有效途径。
　　第一,要明确集体所有权就是每个社区成员的成员权,杜绝集体经济组织以产权规定的模糊性来侵犯农民的土地权益。清楚的产权界定是市场交易的前提,要让集体所有土地进入市场交易,必须厘清集体所有权的主体。目前集体土地所有权的主体基本上是虚置的,产权关系模糊不清。我国农村早已卷入工业化、城镇化、全球化的大潮,土地资源的流动、转让和重组,其势不可挡,差别只是在重新界定权利基础上的转让,还是在侵权混战中实现转让。为此,政府应着力提供保护农民土地权益的制度性措施,包括颁发有物权含义的土地长期使用权证、进行土地的确权登记、土地流转的信息登记等。
　　第二,在集体产权主体清晰的基础上,应尽快推进集体所有制土地物权化,实现集体土地与国有土地的 “同地、同价、同权”。由于现行的土地制度是国有土地和集体所有土地的二元土地制度,而集体土地在非农化过程中不具有出租、转让和抵押等权利,这已经成为对集体所有土地的一种法律歧视。为了实现城乡一体化,必须统筹城乡发展,取消对集体所有制土地的不合理限制,消除法律歧视,确立集体所有制土地使用权的完整物权属性,允许集体所有制土地以多种形式进入市场,真正享有占有、使用、收益和处分四权统一的土地产权;从法律上规范国有土地和农村集体土地为平等的财产性权利,建立统一、规范、透明的土地市场,发挥市场机制配置土地资源的基础作用;政府及相关部门应尽快制定和完善政策、修改法律法规,及时规范和引导小产权房的发展,使小产权房合法化。
　　第三,转变政府在土地资源配置中的角色,由土地管理权为主导转向以保护土地的产权为主导。改变当前政府既是“运动员”,又是“裁判员”的双重身份,让政府最终退出直接经营活动,做好“裁判员”的角色。政府在这个转变过程中应该减少对市场的微观干预,通过宏观调控保证市场机制对土地资源配置的基础性作用。政府宏观调控管理层面主要是通过对土地利用的总体规划、及时发布市场信息以及加强土地执法监督等方面发挥作用;可以通过土地财产税改革,让政府从土地用途转换和土地交易中获得税收,保证地方政府永续的收入来源。
　　(作者单位:肖万春系中湖南省委党校,湖南行政学院决策咨询中心主任、教授;裴林系中湖南省委党校、湖南行政学院政治经济学硕士研究生)