国家资产负债表摸清“家底”

　　深入研究我国的国家资产负债表可以摸清国家“家底”，将中短期经济政策和结构性因素变化导致的长期成本显性化，并通过识别、量化中国在短期、中期和长期最可能发生的主要风险，提出相应的防范措施。德意志银行大中华区首席经济学家马骏牵头、博源基金会支持的《中国国家资产负债表研究》在去年完成，这一项目成果与曹远征、李扬牵头的对同一课题的研究成果，已经引起了各个层面的广泛关注。

　　在博源五周年论坛上，马骏从国家资产负债表的角度，对国企利润上缴公共预算比例、公布政府资产负债表、滚动预算编制与长期财政预测、地方债等几个方面，提出了如下建议：

　　1.国企利润上缴公共预算的比例不到1%，应提高到30%以上。中国目前有公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社保预算四本预算，理论上实现了跟国际接轨——“庙”都建起来了。但“和尚”有几个还没有进来——绝大部分的国企利润都没有进入公共预算。四本预算中最不透明的部分就是国有资本经营预算。国企归属母公司的利润进入公共预算的比重不到1%，表明老百姓基本上没有分享到国企发展的收益。从国际比较可以发现，其他国家的国有企业向公共预算上缴利润的比例大多在20%~70%之间。在中国今后几年的改革中，应该将国企（归属母公司）利润上缴公共预算的比例提高到30%以上。

　　2.地方政府应该公布资产负债表。通过资产负债表引入一系列债偿能力指标有几个好处：这些指标可用于判断当期政府债务风险；可以提供未来政府债务可持续性的分析；可以帮助判断预算的赤字（增加政府的净负债）对政府偿债能力的影响；可以帮助判断资产的下降（比如土地卖掉或价值缩水后）对政府今后偿债能力的影响。国际上来看，加拿大中央和地方政府都已经编出了资产负债表，发达国家中定期公布资产负债表的还有英国、澳大利亚等。发展中国家中，巴西是编制政府金融资产负债表的比较好的案例。中国的地方政府应该开始编制和公布资产负债表，作为其增加透明度、防范财政风险的一项重要改革。

　　3.为识别长期风险，应编制滚动预算和长期财政预测。马骏团队在政府资产负债表的基础上建立的债务可持续性模型表明,有四个政策性和结构性的因素在今后38年中会导致很大的财政压力：第一大压力是养老金的缺口带来的财政压力，如果我们的养老金体制不变的话，到2050年左右养老金的当年缺口就可能超过GDP的5%；第二是医疗费用的上升对财政的压力，到2050年，由于医疗费用上升导致的当期财政的额外支出占GDP的比重，也达到1.5%；第三是治理污染的成本；第四是化解地方债务和铁路债所要发生的成本。

　　如果不改革，中国广义政府预算将面临的债务肯定是不可持续的，到2050年债务占到GDP的比重会超过100%。为了充分反映这些风险，中国应该编制滚动预算和长期财政预测。国际经验也表明，要识别和化解长期财政风险，必须从编制滚动预算和长期财政预测开始，让大家都清楚长期的财政压力到底有多大，这样才有可能形成改革的共识，才可能未雨绸缪。 

　　4.建立市政债为主体的地方政府融资体制。大规模的地方融资需求（每年差不多5万亿元）和阳光融资渠道（只有约1万亿元）之间存在严重错配，地方债务如果不改革，会不断成为导致金融风险的重要原因。解决这个问题最终的办法是要建立以地方债为主体的，透明、有自我约束机制的地方政府融资体系。

　　改革的具体内容包括：第一，由财政部选择一批偿债能力基本达到标准的城市允许发市政债；第二，明确宣誓中央政府对市政债的偿还不承担责任；第三，加强地方人大对地方政府举债的约束能力；第四，提高市政债的信用评级的可信度；第五，考虑由省级政府建立对下级政府的预警体系；第六，要求地方政府公布资产负债表，并加强审计；最后，建立与地方债体系相匹配的地方的自主税权和中央向地方的转移支付体系。

　　中国社科院副院长李扬指出，过去几年几个团队的研究表明，编制政府资产负债表已经具备可操作性。地方政府资产负债表也得到初步编制。地方政府应该编制和公布资产负债表的一个重要改革意义，在于它是地方政府独立发债的基础。从社科院团队的研究结果来看，中国国家资产负债表截止到2010年比较健康，但是负债面的主要问题是企业负债过高，尤其是央企负债太高。资产面的问题是可交易的资产少，且大量与城市化、土地等有关，不可交易的物品构成资产的大部分。所以最后平衡资产负债表需要拿资产来抵冲负债的时候，有可能不能变现，存在流动性的风险。

　　李扬建议，为了防范资产负债表的风险，政策上应该注意以下几点：第一，除非出现极端的情况，宏观政策不宜采取大规模的刺激。第二，从金融角度来说，企业的资本结构必须要有大的改革,要减少负债，增加资本。第三，不宜把中国地方政府债务当做纯粹的债来看待，地方政府大量的事情和实际的投资活动连在一起，相当程度上都有资产相对应，需要分类处理。第四，金融机构的复杂化看起来是不可阻挡的趋势，要把这样一种创造力引导到能够支持实体经济发展的道路上，主要是放松管制，实行金融市场的一体化。