不再“看海”城市防涝欲十年还债

    夏日看海是惬意之举，但在城市内，坐在家里看海，却更多是无奈和苦痛的经历。
    7月19日，因“西马仑”热带风暴影响，厦门城区多路段严重积水，有市民甚至在水里抓到了鱼。7月18日至19日，昆明市遭遇近四年以来的最强降雨天气，“春城”变“水城”。
    而此时，距离去年7月21日北京雨灾，已经过去一年。汽车“趴窝”，行人游泳，旱地顷刻变“汪洋”……以上戏码却依然在许多城市轮番上演。
    住房和城乡建设部表态称，我国力争用5年时间完成排水管网的雨污分流改造，用10年左右的时间，建成较为完善的城市排水防涝工程体系。
    10年后，是否夏日在城市里看海将成为永远的回忆？
    地下的债
    今年6月，住建部印发了《城市排水（雨水）防涝综合规划编制大纲》（下称《大纲》），并要求各省、自治区、直辖市参照《大纲》，抓紧编制城市排水（雨水）防涝综合规划。
    与此同时，住建部还组织编制了《城市排水防涝设施普查数据采集与管理技术导则(试行)》，要求各地结合普查，全面评估城市排水防涝能力和风险，建立规范的普查信息数据库，为建立数字化城市排水防涝管控平台创造条件。
    这似乎表示了国家层面彻底解决城市内涝的决心。
    水利部防洪抗旱减灾工程技术研究中心常务副主任程晓陶告诉《第一财经日报》，对于城市来说，排涝已经超过防洪，成为当下最迫切需要解决的问题。而目前，国内在法律法规、标准制定、应急预案等方面并没有体现出两者的区别；在治理内涝过程中，又片面地将二者割裂。但如果不理顺这些关系，治理内涝无从谈起。
    住建部2010年对国内351个城市的专项调研显示，2008年~2010年间，有62%的城市发生过不同程度的内涝，其中内涝灾害超过3次以上的城市有137个，在发生过内涝的城市中，57个城市的最长积水时间超过12小时。国家防汛抗旱总指挥部办公室统计，2010年我国有258座城市受淹，其中大多数为暴雨内涝。
    城市防洪基础设施滞后是造成内涝的一个最直接的原因。
    住建部有关负责人表示，近年来城市内涝呈现发生范围广、积水深度大、滞水时间长的特点，这直接反映出目前城市排水管网覆盖率、设施排涝能力偏低等问题。如北京市近10年来，城市建成区面积增加了一倍，但地下管网等基础设施建设却没有跟上，排水管网系统早已不堪重负。
    按照2011年最新修订的《室外排水设计规范》，我国城市一般地区排水设施的设计暴雨重现期为1~3年（即抵御1~3年一遇的暴雨），重要地区为3~5年。
    程晓陶告诉记者，国内的排水标准普遍偏低。目前大部分城市的排水防涝设施建设，普遍采取标准的下限。
    程晓陶和他的团队历时3年，先后奔赴北京、上海、重庆、武汉、济南、福州、吉林、佛山、敦煌等城市实地调研，并于今年3月发布《城市防洪工作现状、问题及其对策》的调查报告。
    调查结果显示，我国70%以上的城市排水系统建设的设计暴雨重现期小于1年，90%老城区的重点区域甚至比规范规定的下限还要低。
    比如，北京市下水道的排水量是按每小时可排36毫米雨量的标准设计的，相当于“一年一遇”的标准；武汉市的城市排水标准也为“一年一遇”。再以上海为例，2008年城市排水管网覆盖率约为60%，其中内环以内98%，内外环间61%，外环以外仅有36%。其他城市则更不容乐观。
    这背后折射出的却是快速城镇化欠下的债。近20年的城镇化过程中，我国大量的农村变成城市。“按照理想状态，农村变为城市，理应基础设施先行。”程晓陶对记者说，国外一些国家城市化进程相对缓慢，政府有充分的时间把基础设施修建完毕，再把土地卖给开发商。与此同时，从国家层面，也有相对完善的法律体系确保该项工作的完成。
    但在中国这一过程截然相反。不论是地方政府还是开发商，都“急吼吼”地把湿地、洼地、内河只做了简单的表面处理。地面的钢铁森林急速落成，而地下的脉络却欠债累累。
    不少专家认为，加强城市蓄水设施建设，形成“蓄排结合”的防治体系才是治理城市内涝的方向。但目前我国各城市河道的行洪能力也遭遇极限。
    程晓陶调查中发现，新中国成立初期北京市有湖泊200余个，目前仅存50余个，市区水面所占比例由5%降低到2%。
    原有的天然水系，本是用来满足农村排水，农田的渗透能力强，水从农田汇到河里，是一个非常缓慢的过程，因此农村河道的行洪能力相对来讲也没有那么高的要求。
    但随着高楼大厦拔地而起，河道的承载力已经超负荷，但想要拓宽已经几乎不可能。
    程晓陶告诉记者，他的团队在武汉调研的时候就发现这一问题。
    2011年6月，武汉内涝，82处路段滞水，交通几近瘫痪。武汉启动了防汛五级响应。
    “武汉为什么会淹，就是因为武汉的排水系统被堵上。”程晓陶介绍说，武汉以前有一个防洪圈，城市在防洪圈里，只需要把水排到防洪圈外，就可以解决这一问题。但如今“防洪圈”外也是城市，“一个排水系统的出水口被堵上，整个排水系统就报废了。”他说。
    根据其他国家的一些经验，在城市化之前，首先应当把水系做好，让河道按照新的城市排水要求拓宽，然后才能发展城市。
    因此，程晓陶认为，如今我国治理内涝，不要只想着如何把城市的水排出去，还要考虑排到哪里、有没有能力接纳。“河道的整治一定先行。”他说。
    没有答案的缺口
    全国范围内排涝基础设施的缺口有多大，至今无解。
    程晓陶告诉记者，这也是他此次调研的一项重要任务，但在实际操作中，却发现难以获得这一数字，主要原因是管理的分散和混乱。“城市防涝并非由国家一级来管理，而是由各个城市来做。国家一级任何一个单位，从没有要求过让地方上报排水防涝基础设施的信息。”
    去年4月，中国城市规划协会地下管线专业委员会曾经开展一次全国城市地下管线普查。该协会副秘书长李学军告诉记者，全国市政排水管线的总长度超过30万公里，主要分为污水和雨水管线，其中一半以上是本世纪初以来建成。
    但李学军坦言，由于统计口径难于统一，因此这一统计结果并不全面。一些小区、厂矿自行铺设的管网并不在其中。
    “很多城市的排水系统是由排水集团牵头，实行企业化的管理。一个城市里头，排水系统又分了好多。”程晓陶表示，在这种情形之下，想要一个确切的数字，实属不易。
    程晓陶告诉记者，防洪和内涝是两个不同的概念。在实际管理中，历来是由两个部门分别牵头。
    洪灾对城市造成的影响损失巨大，且持续时间长，防洪一般由水利部门负责。而过去，由于城镇化水平比较低，在城市鲜有“内涝”发生，因此叫做“排水”，由城建部门负责。
    上述调研报告指出，截至2006年，有379座城市的防洪工作由水利部门负责，有114座城市归口城建部门，另有142座城市则由两个部门共同管理，还有7座城市未明确管理部门。
    利好尚未落定
    《大纲》要求，直辖市、省会城市和计划单列市（三者相加36个大中城市）中心城区能有效应对不低于50年一遇的暴雨；地级城市中心城区能有效应对不低于30年一遇的暴雨；其他城市中心城区能有效应对不低于20年一遇的暴雨；对经济条件较好、且暴雨内涝易发的城市可视具体情况采取更高的城市排水防涝标准。
    单从数字来看，新标准确实有了大幅度的提高，但程晓陶告诉本报，这样的说法还很模糊。
    由于过去防洪和排水分别由水利部门和住建部门管理，因此各有一套不同的标准。
    根据国家发布的防洪标准，特别重要的城市（非农业人口超过150万人），重现期要超过200年，重要城市（非农业人口50万~150万人），为100~200年一遇，中等城市（20万~50万人），50~100年一遇，一般城市（不超过20万人），为20~50年一遇。
    而城市的排水标准，则遵从《室外排水设计规范》的要求，即城市一般地区排水设施的设计暴雨重现期为1~3年（即抵御1~3年一遇的暴雨），重要地区为3~5年。
    但这并不意味着防洪标准就要大于城市排涝标准，因为评价的标准不同，排水标准是一小时内能够排完多少降雨，而防洪标准是一小时内的降雨一天排完。
    一般情况下，城市在确定自己的防洪标准后，再进行水位计算，比如20年一遇的降水量是多少，会有多少转成地表径流，从而计算出排水量，以及泵站设计的依据。程晓陶告诉记者，此次新《大纲》中对排水标准的提法，显然是用了从前水利部门的防洪标准算法。因此，并不意味着就在原来的基础上提高了几十倍。
    “具体和现有标准比提高了多少，还要等住建部的解释，确立相关算法。”程晓陶说。
    “在当前强降雨天气下，我国各大城市均出现了程度不一的内涝现象，部分城市甚至出现了人员伤亡，我国城市排水防涝工程尚存在很大缺口。因此，若该政策能够落实，市场发展潜力巨大。”中投顾问高级研究员薛胜文说。