完善融资机制 推动城市化健康发展

　　要推动城市化健康发展，必须重新设计城市发展融资机制。土地出让金的存在依据，是政府对城市土地的所有权;而房产税的存在依据则是政府履行公共管理职能的需要。在我国，政府集(城市)土地所有者和社会管理者两种身份于一身，使政府有可能统筹使用两种收入，构建起新型城市公共收入体系。有一种观点认为：只要实行房产税改革，土地出让金就应全面退出历史舞台。其实，这种认识是不全面的，两者不存在“非此即彼”的替代关系。
　　张俊伟，中国社会科学院研究生院毕业，博士。2002年7月入国务院发展研究中心宏观部工作，主要从事宏观经济、财政、金融等领域的研究。现任宏观经济研究部第三研究室主任，研究员。
　　代表作有：“中国式通货膨胀研究”、“经济体制改革的成就、经验与前瞻”、“现阶段的产业升级：趋势、风险与对策”、“在放权和约束间建立新平衡—完善我国政府间转移支付制度的思路和行动框架”等。
　　张俊伟
　　我国城市化的筹资机制
　　以土地经营为核心的城市化融资机制，是当前我国城市化的主要筹资机制。
　　适度超前的、良好的基础设施是中国经济发展和城市化的重要特点。这一特点是与我国独特的、以土地经营为核心的城市化融资机制分不开的。《中国人民共和国宪法》明确规定：“城市的土地属于国家所有。”“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《中华人民共和国土地法》也明确规定：“国家实行土地用途管制制度”，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”这就从法律上确立了政府作为建设用地唯一供应者的垄断地位，为政府依托土地“经营城市”奠定了制度基础。
　　以土地为依托的“城市经营”过程，主要包括如下环节：
　　——集体土地征用和开发
　　通过支付一定水平的补偿，政府从郊区农民手中把农业用途的耕地征收过来，然后依托土地整理储备中心，按照不同的标准(具体如“三通一平”、“四通一平”、“六通一平”等)对土地进行初级开发。
　　——土地出让，获取收益
　　根据土地的不同规划用途，采取相应方式把土地分配给用地单位：对公益性建设用地，采取无偿划拨方式;对工业用地，采用成本价转让方式;对商业、住宅建设用地，采取“招、拍、挂”方式，引入公开竞争机制，把土地分配给出价最高的用户。
　　——分配与使用土地出让(纯)收入
　　根据城市发展规划和国家相关规定分配使用土地出让收入 (扣除征地成本和土地开发成本后的纯收入)，如建设道路、广场、大型场馆，以及建设开发区、提供招商引资补贴等。在许多地方，政府甚至建立了融资平台，依托土地出让所带来的现金流向银行大量借款，以加快城市建设步伐。
　　——政府投资拉动经济增长，吸引外来人口流入
　　高标准建设开发区、大规模的投资补贴以及城市工程建设，借助投资乘数效应刺激地方经济发展，创造了大量就业机会，吸引外来劳动力不断涌入，使城市规模快速扩大，城市集聚效应得以充分体现。
　　——城市发展、收入提高
　　城市的发展、收入的提高，提升了居民购买力，启动新一轮征地-土地出让-城市建设-外来人员流入的循环。
　　现行城市化融资机制的内在矛盾
　　城市化成本与收益分配不对等、高房价导致经济出现泡沫化的危险、强制性代际转移挤压中老阶层储蓄等是现行城市化融资机制的内在矛盾。
　　但上述机制也存在明显的内在缺陷，主要表现在：
　　——城市化成本与收益分配不对等
　　在土地出让价格快速上涨的背景下，新购房群体成为城市化成本的主要承担者。这些人既有试图改善居住条件和进行房产投资的高收入群体，也包括来自普通收入阶层的首次购房者 (如拥有城市户口的青年人群、以大学生和农民工为代表的外来务工群体)。但市政设施改善带来的效益却是由全体城市居民共同分享的。不仅如此，面对大规模城市建设带来的新的商业机会，拥有户籍的城市居民和外来人员在捕捉机会方面的能力是大不相同的。外来人员往往是打工者、公司职员，他(她)们领取的是工资;而开公司的则往往是城市市民，他(她)们社会资源多，准入门槛低，获得的利益也更大。
　　——住房价格畸高加重了购房者的经济负担，也导致经济出现泡沫化的危险
　　土地出让金是建房成本的组成部分，土地出让金上涨必然带来新建住房价格的上涨。而新建住房价格上涨又会借助边际供给效应和区位效应引发存量房价格上涨。但是，由于没有对居民住房征收房产税，存量房房主除了从房价上涨中感受到资产升值之外，并没有直接增加额外的现金支出负担 (比如缴纳房产税)，这样，他(她)们对房价上涨的反对就仅限在口头上了。只有购房者才真正反对房价的上涨。而一旦购了房，这些“购房者”便会马上转变立场，成为口头反对、实际支持房价上涨的存量房拥有者。反对阵线的多变性决定了如下事实：反对房价上涨的一方很难组织起来，采取一致行动来反对房价上涨。其结果，必然是实际房价水平远超过合理价位，房价出现严重泡沫。并且，随着时间的推移，越来越多的人群会卷入到房地产价格泡沫之中，从而加剧经济运行的风险。近年来，国际上“唱空”中国经济的论调不断，一条重要依据就是远远超过合理水平的房价。
　　——强制性代际转移挤压中老阶层储蓄，为老年贫困问题埋下伏笔
　　我国有强烈的家族传统，面对子女分立、成家的要求，许多家长往往会拿出部分积蓄予以资助。而高昂的房价更使父辈们为青年一代成家立业而不得不 “慷慨解囊”。目前，需要首次购房的年轻人的父辈多为60年代出生。他们有机会上大学、自由经商，是改革开放的最大受益者，也是收入最多的群体。但高昂的房价不仅掏空了60年代人群的储蓄，也使年轻一代背负起巨额的银行债务。沉重的债务负担，不仅挤压了年轻一代的消费能力，也使他(她)们难以履行对父辈的赡养义务。这样，当60年代人群陆续退休后，他(她)们只能依赖很不完善的社会养老金过活。届时，部分人沦落为社会贫困阶层也就不可避免了。
　　——“城市经营”从“助推”城市化的工具嬗变为阻碍城市化健康发展的障碍，最终走向了自己的反面
　　城市化持续健康发展的关键，是实现人的城市化。稳定地在所在城市居住下来，是外来人口被城市接纳的重要标志。持续高涨的房价远远超出了外来人口的购买力。在确认不可能在城市居住下来的时候，许多人便选择了离开城市。大量外来人口回流，加剧了城市劳动力短缺的局面，也标志着既有的城市化发展模式走到了尽头。
　　正确认识土地出让金和房产税
　　房产税有助于把城市收入的来源从主要依靠增量房产销售(卖地)转到主要依靠存量房产上，从而使城市政府的收入更加稳定。但从现实操作角度看，用房产税收入取代土地出让金也面临诸多困难。
　　目前，要求推动城市化健康发展的呼声日益高涨。推动城市化健康发展，不仅要求优化城市布局和产业分工，还要求发展成果共享，实现外来人口的城市化。为此，必须重新设计城市化的融资机制。
　　近年来，随着我国房地产价格快速上涨，要求推进房产税改革的呼声不断高涨。并且，全社会好像形成了一种共识，认为只要实行房产税改革，土地出让金(乃至土地财政)自然就会全面退出历史舞台。其实，这种认识是不全面的。
　　土地出让金的存在依据，是政府对城市土地的所有权。土地出让金的本质是地租。如果把城郊土地的征地成本看作是绝对地租的话，那么，土地出让净收入代表的则是城市发展所带来的级差地租。而房产税的存在依据则是政府履行公共管理职能的需要。在我国，政府集(城市)土地所有者和社会管理者两种身份于一身，就决定了上述两种收入不是“非此即彼”的替代关系。
　　在我国，土地资源禀赋的差异，需要加强土地使用的规划和引导;城市土地属于国家，土地出让金属于地租收入;社会主义意识形态鼓励劳动和创造，反对不劳而获等，决定了土地出让金在可预见的将来仍会存在。不仅如此，对社会公平正义的更高追求，也要求社会主义国家的政府统筹使用国有土地、国有资本等经济资源来提升低收入群体的生活水平。在广泛引入市场机制，居民收入差距拉大的大背景下，政府保障低收入群体居住条件的直接手段就是以低廉的租金向住户提供租房，以远低于市场价格的价格向中低收入居民出售住房。
　　近年来，我国城市房价高企招致全社会抱怨。一个重要原因，就是政府放弃了保障居民基本居住权的社会责任。在推进住房分配货币化的过程中，各地政府把社会公众全部抛到了商品房市场上。不仅如此，政府还以各种理由人为加剧土地供应短缺，制造市场恐慌情绪。其实，考虑到外来人口大都在城市找到稳定工作的客观事实，初步测算下来，安排2.6亿外来人口全部在城市定居下来，只需要建设用地约400万亩，仅占全国耕地保护控制目标 (18亿亩)的0.22%。只是在0.22%的农作物产量和安排数亿农村流动人口在城市安居之间，有关部门的天平明显倾向了 “粮食安全”。结果，在土地供应短缺的语境下，地价带动房价持续快速上涨。那些辛勤攒钱购房的“老实人”逐渐发现：过去买不起房，现在更买不起房。如果说，过去还有购房的梦想，现在连梦都不敢做了。
　　开征房产税，毫无疑问有助于把城市收入的来源从主要依靠增量房产销售 (卖地)转到主要依靠存量房产上，从而使城市政府的收入更加稳定。此外，课征房产税还可以增加房屋持有成本，有助于消除房地产价格泡沫，为经济发展奠定坚实基础。但从现实操作角度看，用房产税收入取代土地出让金也面临诸多困难：
　　——居民代际收入差距大，城镇房屋产权结构复杂
　　城镇老职工、退休职工，多拥有私人产权住房，但其储蓄非常少，养老金也不高，税收承担能力很弱;部分人群享受政策性、福利性住房，虽然居住面积较大，但其工资水平却较低;还有新购房的年轻人，他们本已为高房价买单，再向他们征税显得不合情理;这些，都使得房产税的开征会面临较大的阻力。
　　——税率确定困难
　　众所周知，我国目前房产价格泡沫严重。如果根据国际通行水平确定税率，那么很可能会使房产税超出城镇居民负担能力，甚至对居民消费、房地产市场的平稳运行产生严重负面冲击;如果根据资金需要确定税率，那么，在房地产价格回归理性之后，房产税收入必然会低于必要水平。
　　——房产税和土地出让金存在替代关系
　　开征房产税可能会对土地出让金收入产生负面影响，影响地方政府财政稳定运行。这也是重庆、上海房产税改革试点顾虑重重，异常谨慎的原因。从试点经验看，房产税筹集收入偏少，地方政府高度依赖土地财政的局面依旧。改革试点远没有达到预期目标。
　　可行的现实选择
　　可行的选择是：根据土地出让金和房产税两者不同的存在依据，分别赋予其相应的社会职能，两种收入统筹使用，构建新的、推动城市化健康发展的城市公共收支体系。
　　——认真履行保障中低收入群体居住权的承诺，构建对冲“土地财政”的平衡机制
　　依托土地出让金，加快建设廉租房，切实保障低收入群体的居住需求;增加土地供应，按成本价划拨土地专项用于经济适用房建设，切实保障中等收入群体，特别是青年人群的住房需求;注重解决外来人员的住房问题，各城市(镇)应提出明确的时间表，妥善解决符合条件的外来人员的住房问题。通过解决中低收入家庭的住房问题，稳定社会预期，推动住房价格逐步回归理性，并以此来遏制地方政府肆意抬高土地价格、增加居民购房负担的行为。
　　——加强土地出让金使用管理
　　住房保障体系建设严重滞后，一个重要原因是土地出让金被用在城市基础设施和标志性工程上。零成本的土地供应和不透明的高强度资金投入，是城市道路、广场乃至各种标志性工程快速推进的秘诀。目前，城市宏观景观改善和居民微观生活满意度下降形成鲜明对立，已成为我国城市化发展的一道独特风景。应切实加强对城市公共设施建设的管理，公共建设项目立项要计入土地供应的影子价格;项目规划要增加透明度，引导公民参与项目决策，人大也要加强监督，以减少土地资源和土地出让金使用的浪费，从而把更多的地租性收入转到改善中低收入群体生活水平上来，转到改善公共服务质量上来。
　　——开征房产税，拓宽城市收入的基础
　　把房产税征收范围限定在非必要的房屋(第二套级以上房屋)上，考虑到房价泡沫严重的现实，可以考虑依据相关街区平均租金水平确定房产税的税率，从低税率起步，不断严格税收征管，逐步夯实房产税收入的基础。经过上述调整，无论是土地出让金，还是房产税，其收入筹集功能都有所削弱，而其收入分配功能则大大强化。这样的收入结构，显然也是有利于缩小收入差距，推动发展成果共享的。
　　——允许地方发债，加强地方债务管理
　　依托融资平台开展土地经营，是近年来各地加快推进城市化建设的普遍做法。在许多地方，地方平台贷款甚至已透支了未来数年的土地出让收入。完善城市化的融资结构，有可能加剧地方财政困难，甚至有可能诱发地方政府债务违约。因此，要允许地方政府发债，通过“开前门、堵后门、管邪门”，切实加强地方政府债务管理，保障地方财政平稳运转。同时，保障房(特别是廉租房)建设、开发区建设需要政府一次性投入大量资金，在加强地方政府债务管理的前提上，允许地方适当发债，也是顺应客观规律的必要之举。
　　(作者单位：国务院发展研究中心宏观部)