鄂尔多斯发展样本再观察

　　中国经济时报采访组
　　从“小香港”到“崩盘说”，鄂尔多斯所经历的时间间隔不到一年。
　　从2011年下半年起，鄂尔多斯火暴的房地产市场直接冰冻，民间借贷危机爆发。2012年随着宏观经济增速放缓，另一个支柱产业煤炭业也深陷危机，“鄂尔多斯奇迹”转瞬消失。
　　但它的发展路径早已注定。
　　立足资源禀赋，依赖投资拉动，在政府的强力主导下，缺乏完善的经济生态体系的鄂尔多斯在追逐GDP高速增长的道路上迷失了。
　　而它的自我恢复，不少专家认为，大约在5到10年之后。
　　问题是，如何避免下一个迷失。
　　能源福兮?
　　这是一个老生常谈的话题。
　　10年前，人们在鄂尔多斯发现了四大“宝贝”：特有的阿尔巴斯白山羊绒被誉为软黄金;煤炭探明储量1676亿吨，占全国总量的1/6，鄂尔多斯如今是中国产煤第一大市;稀土储量65亿吨;天然气探明储量8000多亿立方米，占全国总储量的1/3。
　　得益于中国经济的发展以及本身丰厚的资源禀赋，10年间，鄂尔多斯从全国贫困地区一举成为最富的地市。
　　资料显示：鄂尔多斯市2005年全市地区生产总值594.8亿元;至2007年年底，鄂尔多斯在中国城市竞争发展力排名中增长竞争力全国第一，人均GDP甚至超过北京、上海。2010年增加到2634亿元，年均增长23.4%;人均GDP为20800美元，超过香港成为全国第一。
　　资源优势被迅速发掘之后，越来越多的外地投资客及掘金者闻风而来，让这个几十万人的城市瞬间变得拥堵。这一变化给了房地产行业一个难得的机遇。
　　与此同时，很多有了资本积累的煤炭企业或企业主也想为富余资金寻找新的投资方向，他们不约而同选择了房地产。
　　2004年当地政府投资50亿元打造康巴什新城以后，许多来自外地的投资商纷纷入驻。截至2011年，鄂尔多斯共有房地产企业442家，几乎每家能源企业都有自己的房地产开发业务。
　　“60年前，我们错过了香港;30年前，我们错过了深圳;今天，我们不能再错过鄂尔多斯。”2011年当时的星河湾董事副总裁梁上燕曾如此表示。
　　作为鄂尔多斯有史以来最大的房地产项目——星河湾鄂尔多斯项目，规划面积11820亩，规划人口5.6万人，定位为鄂尔多斯西北区的城中城，是以居住、商务功能为主的综合发展片区。超级大盘星河湾曾被开发商寄予厚望，做出100亿元、甚至120亿元销售计划。如今计划落空几成定局，据悉，该项目一期已经全部封顶，总共1900多套房子，已经卖出了300套左右。
　　这个当年的全国首富城市，号称“小香港”的新型都市，其楼市一片沉寂。
　　2012年年末，该市具有资质等级的建筑施工企业191个，商品房销售面积232.69万平方米，同比下降47.0%;销售额107.90亿元，同比下降49.4%。其中住宅销售额73.19亿元，同比下降51.4%。
　　2013年2月6日，当初的副总裁梁上燕也以法国游学的方式黯然离开。而“鄂尔多斯星河湾，一个心情盛开的地方”的广告还在眼前浮现。
　　对于鄂尔多斯的众多开发商来说，资金链条主要来自母集团公司的主营业务——煤矿收益。而来自煤炭行业和国家信贷政策的双重打击使得鄂尔多斯的房地产行业迅速走向低谷。
　　据鄂尔多斯市政府公开资料统计，该市地方财政一般预算收入2002年仅为11.5亿元，到2011年为346.3亿元，9年时间增长了30倍。作为对照的房地产数据，同期房地产开发投资额由3.68亿元增至457.8亿元，增长了124倍。可见房地产市场一旦熄火，地方财政将面临不小的压力。
　　在此情况下，煤炭产量、价格，以及如何将煤炭资金进一步转化为地方所用，对维持鄂尔多斯模式至关重要。
　　星河湾的失利与上述因素紧密相连。一个更不可忽视的是，集体的非理性狂欢。
　　盛衰须臾间。数据显示，盛极一时的鄂尔多斯经济，在“城市大跃进”的耀世演出后，正慢慢沉沦。
　　“鄂尔多斯和温州，5年恐怕都很难翻过身来了。”北京师范大学金融研究中心主任钟伟2012年12月接受媒体采访时表示，“鄂尔多斯在建住宅大概有26万套，但人口仅有21万户，在建的房子分给每个鄂尔多斯家庭，每个家庭分一套多，谁会移民到鄂尔多斯住?这些重点以民间融资和房地产泡沫破灭为特点的区域市场，都是值得警惕的。”
　　政府推手
　　在鄂尔多斯经济的高速发展中，地方政府是推动者和枢纽，一方面，他们掌握着自然资源的分配权;另一方面，高额的财政收入给了政府很大的发展空间。
　　经济发展所取得的巨大成功令政府将资源与投资的轮动看作是经济发展的不二法门。
　　根据全国第六次人口普查数据显示，截至2010年年底，鄂尔多斯市中心区常住人口66.8万人，平均每户2.6人。目前，中心区累计建成房屋23.54万套，在建11.15万套，总计34.69万套，户均1.35套，中心区人均住房面积45.8平方米。
　　按照鄂尔多斯市城市发展总体规划和人口增长趋势，预计到2015年中心区人口将达到115万人，新增人口48.2万人左右，根据鄂尔多斯市经济发展情况和历年来购房需求测算，保守估计还需要住房11万套左右。
　　雄厚的资本(或预期)与丰富的土地资源提高了政府放手房地产开发的积极性。
　　星河湾鄂尔多斯项目便是政府推动的典型。
　　为了开发该项目，2010年11月，东胜区违法征收土地9505亩，其中农用地8382.19亩(耕地676.8亩)。
　　据《财经》杂志曝光的一份星河湾方面与东胜区政府签订的投资协议显示，地方政府与星河湾紧紧捆绑在一起。按照约定，协议签订之日起，星河湾方面就可开工建设。但协议同时要求，星河湾方面需分期借款11亿元给东胜区政府，东胜区政府保证项目用地不少于1万亩，其中建设用地不少于5000亩。东胜区政府还承诺，如果星河湾方面不转让该处土地，将免除相关的土地增值税。
　　一片繁荣之下，城市规划一再更改，未来的人口目标从最初的100万更改为150万、再到200万。基础建设大幅铺开，开发商也在这一未来的宏大预期中，开始大肆建楼。
　　康巴什新区便是政府的代表作。
　　2004年开建，2006年鄂尔多斯市政府机关陆续迁入，但四年之后的2010年，媒体调查发现，这座配套设施先进的新城人烟稀少，“鬼城”称谓不胫而走。
　　今年4月，本报记者实地看到，在一片荒漠中巨资打造的新城康巴什处处显示着奢侈与豪华，宏大的广场、崭新的建筑、宽阔的街道……可容纳30万人的新城，最终住了不到10万人，绝大多数建筑前门庭冷落，其中不少处于停滞状态。
　　日前，中国房产信息集团克而瑞研究中心发布了中国城市房地产发展与风险排行榜，统计范围覆盖全国286个地级以上市，曾经楼市火爆的鄂尔多斯入围风险榜。
　　思维定势
　　鳞次栉比的高楼大厦建立在丰富的煤炭资源之上。
　　2002—2012年期间，该市煤炭产量从0.63亿吨增长到5.9亿吨，2012年，鄂尔多斯煤炭产量折合产值约3000亿元，占鄂尔多斯市GDP的80%。
　　尽管鄂尔多斯属于能源城市，但当地也试图走出一条不依赖资源的发展道路。
　　当地官方媒体写道：“鄂尔多斯工业之突飞猛进，离不开其最优势的煤、气资源，可是，地下资源总有穷尽之时，鄂尔多斯必须为资源型城市可持续发展这一大命题求解。”
　　2004年，鄂市重新定位为“大煤炭、大煤电、大化工、大能耗”的发展思路。
　　“2亿吨的时候就提出发展非煤产业。”鄂尔多斯学研究会专家委员会常务副主任潘洁说，“在指导思想上，地方政府先天不足，盲目追求GDP。太强调规模化了。”
　　随着经济的壮大，政府的发展思路也随之膨化。就像信托业人士打的比方，鄂尔多斯 “好比只有10块钱的资本却做了100块钱的事”。
　　据悉，内蒙古自治区领导曾经希望鄂尔多斯向着能源中心的方向发展，呼和浩特与包头则充当制造中心和金融中心的角色，从而形成呼包鄂三地互补的发展思路，但鄂尔多斯却想把三个中心全纳入到自己的领地。
　　按照鄂尔多斯“十二五”规划，其目标是非煤产业占GDP比重要超过70%。实际上，目前该市的煤炭产业占比为75%。
　　“作为资源型城市，鄂尔多斯虽然还处于初期开发的阶段，但其通过转型，用煤炭产业支撑发展非煤经济，就是试图破解‘能源诅咒’的难题。”全国经济地理研究会会长、中国人民大学教授陈秀山分析说。
　　如今，鄂尔多斯全市共建有18个重点园区，鄂尔多斯市希望借此通过煤炭资源转化、非煤资源开发和承接产业转移等措施，实现了资源型城市从依托资源到延伸资源再到超越资源的“华丽转身”。
　　来自鄂尔多斯市政府的消息，截至2012年底，18个园区已累计完成基础设施投入超过600亿元，开发建成面积约531平方公里;已有16个园区实现 “七通一平”，6个园区销售收入超百亿元;入园企业472家，吸纳从业人员6万余人。
　　不过，本报记者实地调查了解到，诸多园区尚在开发建设之中。如云计算产业园区，因经济停滞、地方财政吃紧，园区尚未建成，协议入驻的4个企业号称投资额达660亿元，但目前只是一个雏形。
　　在最大的装备制造业产业园区，因成型较早，有不少企业，但除了极个别企业投产并贡献税收外，不少品牌企业入驻后并未有实质举动。
　　为加快该市经济开发区(园区)工作良性、健康发展，今年4月2日，鄂尔多斯宣传部外宣办正式发布消息称，当地决定在新一轮招商引资工作中推出 “煤炭资源配置优惠政策”。
　　该市在招商中的煤炭配置资源标准为：凡装备制造项目、高新技术项目固定资产投资每20亿元可配置煤炭资源1亿吨，一个项目主体配置煤炭资源最多不超过10亿吨。
　　按照规划，依托资源，鄂尔多斯采取“送煤招商”的办法，吸引装备制造基地入驻，提升人气，以产业尤其是工业支撑新城的可持续发展。
　　“人来了自然有消费，房价也就能维持在高位。”当地官员曾如此设想。
　　这一美好的设想事与愿违，并招致诟病，以拿煤炭资源换来的京东方LCD生产线项目、华泰汽车整车项目来说，不是开工时间大幅后延，就是项目完成但产量大减，都与预期相去甚远。
　　京东方A2011年8月公告称，公司将在鄂尔多斯市投建第5.5代主动矩阵有机发光二极管显示器件生产线 (即第5.5代AM-OLED生产线)项目，计划总投资220亿元。作为交换条件，如项目投产，鄂尔多斯政府将为公司配置约10亿吨的煤炭资源。
　　作为鄂尔多斯“资源换项目”最早、最遭人诟病的案例是华泰汽车项目。早在2005年，鄂尔多斯迎娶华泰汽车的“彩礼”就是碾盘梁和唐家会两处煤矿探矿权，另有1万元/亩的6000亩土地，条件是“投资200亿元、年产值600亿元”。但在2008年，华泰汽车就将配置给它的碾盘梁煤矿矿权转卖给“山西普大煤业”，交易价格为10亿元。随后，普大在纽约全美证券交易所挂牌上市。如今，其汽车项目至今并未能实现当初的承诺。
　　目前，华泰已坐拥山东荣成和内蒙古鄂尔多斯两大整车基地，分别规划年产整车15万辆和45万辆。然而，公开资料显示，华泰汽车去年全年的销量只有3.4万辆，最高年份产能也不过8万辆。
　　公开资料显示，华泰汽车鄂尔多斯基地规划堪称宏大，包括1个自动变速器工厂、规划年产100万台的发动机项目，两个轿车工厂(第一工厂15万辆、第二工厂30万辆)和一个规划年产5万辆的SUV工厂。最新消息显示，就在今年3月下旬启动的鄂尔多斯第二工厂里，工厂启用的生产线只占据整个工厂极其空旷面积的很小一部分，工厂其余部分皆空空如也。而同样在变速箱厂门口的通告栏里贴着一则 《关于叉车使用的通知》，其中，厂方大方承认整个变速箱厂只有一部叉车，要求各部门未经报批不得擅自使用。
　　“18个工业园区，政府背后的意图一个是跟风、一个是政绩、一个是安排官。”潘洁说，“鄂尔多斯近年来数量的增长是主要的，质量和效益的增长是次要的。”
　　中国煤炭工业协会信息员、资深煤炭市场专家李朝林表示，鄂尔多斯一直走的是一条资源依赖、产能扩张的老路。政府对于GDP高增长冲动和企业对高利润的追逐，形成了鄂尔多斯十几年来的经济发展模式，结果导致鄂尔多斯除资源外，很难形成制造业和其他产业的核心竞争力。
　　鄂尔多斯市市长廉素在今年全国两会期间曾指出，鄂尔多斯在经济持续快速发展过程中，确实存在产业结构不合理、产业层次和素质较低等问题，“非煤产业只占工业增加值的30%，这样的工业结构是不可持续的，若不转变方式，必会在新一轮竞争中被淘汰。”
　　然而，转型的道路并非坦途。根据2013年初鄂尔多斯市政府提出的转型新思路，其核心计划是通过进一步提升煤炭产业现代化发展水平，重点打造煤转电、煤化工、煤电铝三条产业链。到2017年，全市地区生产总值、公共财政收入和城乡居民收入在2010年基础上实现四个翻番，向全面建成小康社会迈进。
　　这是一个有关“实力”的梦想，也是一个有现实基础、可以追寻的梦想。当地如此评价。
　　但不管是煤化工还是煤电铝，在全国范围内，产能过剩的情况已非常严重，留给鄂尔多斯的发展空间似乎并不多。
　　沉重的负担
　　不仅如此，通过政府(引导)投资，鄂尔多斯在过去一段时间维持了GDP的高速发展态势，但随着房地产经济泡沫的破裂以及目前的煤炭经济危局，导致财政资金再也无法支撑过去那样的大手笔投资。
　　2012年鄂尔多斯在建项目总投资超过1500亿元，其中包括600公里的高速公路、18个大型变电站、14个分布在全市各旗县的工业园，每个工业园区的面积均达数十平方公里。而这一数据在2010年是800多亿元，2011年则是1070亿元。
　　过去两年，鄂尔多斯市、区两级政府平台公司已经多次融资。据东胜城投公司2011年审计报告披露，其负债在3年间猛增了20余倍，从2008年底的6.34亿元增长至2011年底的140.4亿元。
　　鄂尔多斯的地方债规模，到底有多大，目前尚无标准的权威数据。数据显示，2012年，鄂尔多斯市财政收入为375亿元。据一些学者的估算，不管是偏高估计，还是保守估计，都是当地政府的难以承受之重。
　　2013年的当地政府工作报告中，第一次出现了对政府债务风险的担忧：“社会管理还存在一些薄弱环节，资源开发、征地拆迁引发的矛盾纠纷增多，民间借贷和房地产领域存在的问题还很突出，政府债务风险应引起高度重视。”
　　2013年的《鄂尔多斯市政府工作报告》显示，当地政府化解债务346.6亿元，但并未提及目前的负债总额。
　　据了解，按照《鄂尔多斯市政府性债务三年化解实施方案》，鄂尔多斯市、旗两级政府决定从2012年开始，利用3年时间，完成2011年前形成的工业企业政府性债务的清理工作。
　　7月3日，在该市财税工作调度会上，常务副市长付万惠要求各相关部门 “切实做好政府性债务清理化解工作。要逐月列出偿债计划，按计划做好债务清理化解工作;要坚持化旧与防新并重，严格控制新增债务规模”。
　　经济生态的缺失
　　一个没有服务业的城市供给系统无法满足城市生活的再循环保障需求，因此也就无法让城市生态得以正常发展。
　　缺乏整体规划也在房地产供给环节制造了太多的过剩产能，使得几十万人口靠实际需求难以消化，而靠畸形的投机市场维持并消化需求，最终只能像传销构筑的虚无价值塔瞬间轰然倒掉。
　　不容忽视，近年来，随着经济的增长，鄂尔多斯在民生方面的财政投入巨大，近5年来民生投入累计支出912亿元，年均递增32%，占财政总支出的55%，使发展成果最大限度地惠及百姓——在全区率先实现15年基本免费教育;率先实行城乡居民养老保险制度，参保率分别达到73%和90%，整体保障水平进入全国前列。
　　问题是，“没有别的产业，中小企业又很少，在产业发展比较滞后，产业发展的规划也没有跟上的情况下，这些钱就进入房地产，形成恶性循环。”经济之声特约评论员、经济学博士马光远认为，一个城市在发展和规划的过程中，如何科学实事求是地进行规划，是一个非常重大的难题。对鄂尔多斯来讲，要更加实事求是地反思发展过程中出现的问题，而不是刻意掩饰。
　　国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长李佐军在其微博中表示，鄂尔多斯的标本意义在于，当大量外来人员从“鬼城”撤离，可以预言这些人大多是不会回来了，新一批外来人员估计三五年之后才会到来。“因为一个经济泡沫破灭的城市恢复元气至少需要这么长时间，它告诉其他类似城市，过度依靠房地产和金融来发展经济意味着什么。”
　　目前，“鄂尔多斯市政府首先要正视转型的阵痛，习惯低经济增长模式下的经济管理，避免因人为拔高GDP而出台不切实际、违反市场规律的产业政策。”李朝林说，“地方经济的转型首先要从政府职能的转变开始。”
　　有专家分析指出，鄂尔多斯要从本轮民间借贷危机和房地产业萧条中走出来，需要几年，而要完成经济发展方式转变和经济结构调整则更要延迟几年。
　　(采访组成员：龙昊 唐福勇 魏域涛)