加强我国优势战略矿产资源的保护

    出口管制系列之十 
     
    文/商务部研究院战略贸易安全部 程慧 

    我国的优势战略矿产资源大致包括稀土、钒、钨、钛、钽、锡、石墨、钼、铌、锑等，在国民经济中发挥着巨大作用。然而目前，这些资源却面临非常严峻的形势。为了应对这一不利局面，近年来，我国政府采取了包括开采保护、产量限制、产业调控、技术创新、出口配额等一系列措施。由于我国政府采取了更加严格的出口配额制，引起欧美日等主要进口国的极度不满。2012年3月美国、欧盟和日本首次联合向WTO针对中国限制稀土出口问题提出诉讼。如何应对欧美日等国通过国际组织对我国施加压力成为我们必须面对和解决的棘手问题。 
    出口管制是我国的重要选择 
    我国拥有多种优势战略矿产资源是发达国家所稀缺的，而这些资源在军工、民用领域应用非常广泛，且难以替代，尤其是在高科技材料领域的应用效果更为突出。日本学者浜田和幸认为，中国稀土资源中的钡、锑和铟的储量非常丰富，而这些资源是制造精密制导武器的关键要素，如果没有了这些资源，日美在这方面便无计可施。 
    这些优势战略矿产资源对我国同样珍贵。考虑到人口和发展阶段因素，我国拥有的优势战略矿产资源并不丰富，其中有些资源储量仅够开采10年，显然限制开采和出口已迫在眉睫。没有优势战略矿产资源的存在，未来我国高科技材料工业将无从发展，追赶发达国家也无从谈起。 
    当前，我国通过设置较高关税的保护方式，以及设置出口配额，或是采取单纯许可证管理的非关税贸易保护做法已经遭致其他WTO成员的强烈反对，并以诉诸WTO进行争端仲裁，仲裁的结果对中国并不利。在使用传统的出口限制方式难以奏效的情况下，以维护和平、保护区域乃至全球安全为目的的出口管制制度的实施，无疑成为我国实现可持续发展长期战略目标的重要选择。 
    出口管制制度不违反国际法 
    对优势战略矿产资源的出口建立出口管制制度并不违反国际法，并有可资借鉴的先例。关贸总协定第21条“安全例外”规定，在特定安全利益受到威胁的情况下，WTO成员国有权暂时停止施行WTO的特定义务，对相关出口采取管制措施。对于“安全例外”，全球范围内已经形成共识，即在“安全例外”条款所列的范围内一缔约方所实施的任何措施，并不违背关贸总协定要求各缔约方承担的条约义务。 
    环顾世界，出口管制的理念和实践已经被广泛接受，美、欧、日、俄、印等主要发达经济体和发展中大国均已采取此种方式，通过对贸易商品附属政治属性实现对自由贸易的干预。实际上，多年来，欧美等西方国家实行出口管制获利良多。而包括美国在内的国家长期对部分资源类商品实施出口管制也成为可借鉴的先例。根据美国出口管制法的规定，实施出口管制的资源量商品包括石油及石油制品、马匹和西部红雪松三类。美国要求将原油出口至包括加拿大在内的所有目的地均需许可证；经海运向任何目的地出口的马匹均需要申请许可证；以及向任何目的地出口的未加工的西部红雪松均需要申请许可证。 
    中国业已建立出口管制制度并有效推行，具有法律法规基础。从少数优势矿产资源入手进行管制，制度建立和实行的成本相对较低，有利于起步阶段的经验积累。而且从影响面看，即便新制度的建立会引起其他贸易伙伴的反应，但因涉及的商品范围有限，影响也会相对较弱。从各国发展的历史经验和中国已有的制度基础来看，实施优势战略性资源出口管制制度具备可行性，也具备较强的可操作性。 
    制度运行亟需配套保障 
    尽管制度可行，但不能盲目乐观。虽然我国已然建立了出口管制制度，并通过多种渠道与其他国家和国际组织保持信息的沟通与协作，但总体上仍未被这些协议所接纳。要在原有的制度基础上建立能够满足我国需求的战略优势矿产资源的出口管制制度，需要进行总体设计和谋划，确立明确的指导原则，并集中优势力量，加强推进。在我国建立优势战略矿产资源的出口管制制度难以一蹴而就，需要审慎操作、统筹兼顾、多方配合。 
    在体制的建立和完善方面，必须拓展国际空间，积极参与各类出口管制领域相关的国际协议，与各国建立良好的政治互信和沟通机制，减少信息传递的时滞与错误信号的发出。要为建立和实施优势战略矿产资源出口管制制度提供法律基础，就需建立相对完善、有效的有关国内法律基础。政府部门责任重大，需要建立健全各类部门规章制度，为优势战略资源出口管制的具体实施提供切实可行的操作流程和规范，尤其需要在涉及多部门权责利时减少摩擦、形成合力。应加强行业组织桥梁和纽带作用的发挥，减少信息传递中的损耗和失真，同时协调相关企业的需求和利益，为企业形成合力提供引导和扶持。还要注重中介服务体系的建立和完善，为企业的发展提供良好的外部环境，实现各个相关主体的协作配合，以实现建立优势战略矿产资源出口管制制度的目的，服务中国的长期战略利益。 
    在对外宣传和沟通方面，应统一对外口径，并充分利用各种多双边外交场合，在领导人演讲中适当提及制度的建立与实施的目的与考量，尽量减少误解。要发挥我国外交、商务等驻外机构的作用，做好相关工作的解释和说明，尽量避免过激的反应和连带产生的负面经济效果。要积极推动民间文化、商务交往的机会，通过企业间合作消除隔阂，并打开更多领域的合作路径，实现双方的互利共赢。