化解产能过剩的关是完善市场主体退出机制

　　赛迪智库报告

　　李燕

　　一、当前我国产能过剩的主要原因

　　从导致产能过剩的直接原因看，本轮产能过剩是周期性、结构性过剩、成长性过剩的叠加。从周期性因素看，受国际金融危机延续性影响，国际市场需求疲软，诸多出口导向性行业出口订单下滑，企业开工不足，是导致产能过剩的直接原因。从结构性因素看，过度投资是造成产能过剩的最直接的原因。从成长性因素看，笔者认为，光伏、风电设备等新兴领域的产能过剩反映了处于成长阶段的投资驱动、低水平扩张是产能过剩的主要特征。

　　除了以上产能过剩产生的直接原因，造成中国式产能过剩的还有四重根本原因。

　　一是不合理的经济结构和发展方式。首先是一直以来以加工制成品出口为主，过度依赖出口的经济结构，受国际市场需求变动影响较大，一旦遭遇国际金融危机，外需急剧萎缩，直接导致企业开工不足甚至停产。其次，重化工业占主体的产业结构也延长了产能过剩存续时间。从过去两次大规模产能过剩的重点行业看，涉及到钢铁、冶金、平板玻璃等行业，多数都是资源密集型的重化工行业。重化工行业特点是产能的增加需要大量的资本投入，产品供给的弹性相对较低，产能调整难以适应快速变化的市场需求。同时，由于资产的专用性较强，产业退出壁垒较高，也使得产能很难在短期内减少。

　　二是地方政府主导经济增长的模式和受政绩考核影响带来的强烈投资偏好。由于地方政府在承担公共服务职能的同时，还存在职能边界外扩现象，即将精力更多地投向生产经营领域，承担了大量经济建设职能，在这种政府主导经济发展的过程中，很容易出现政府行为微观化、企业化、趋利化的倾向。笔者认为，中国式产能过剩正是工业化中期加速发展阶段，重化工业为主导和投资拉动的特征被我国现行的体制机制进一步强化的结果，由于过度追求GDP，包括土地在内的要素资源成本被人为压低，环境成本难以内在化，加剧了投资需求。此外，由于中央政府和地方政府的职能分工和站位不同，地方政府从地方经济增长和就业的角度出发，不可能充分考虑全国行业布局等需要，也没有这样的视角和能力，更不可能准确地认识和把握“潮涌现象”，因此造成地方发展政策与国家产业政策的脱节，全国性行业布局和规划建设难以落实。地区之间为比拼政绩水平，容易导致重复投资建设同类项目，甚至引发恶性竞争。

　　三是投资管理体制改革不到位。突出表现为，多年来我们实施的投资项目审批和行政核准，以及对投资方向和步调进行调控的规制手段，不仅不能够消除产能过剩，反而事实上阻碍了市场自发调节的过程。水泥行业协会的数据显示，2009—2011年，每年水泥产业都以2亿吨的新增产能投放市场，产能集中释放对市场影响巨大。不难发现，中央政府的投资规制政策只有在得到严格执行的情况下，对投资的宏观调控才是有效的，而在目前的体制下，中央政府的投资调控政策的权威性和有效性很难得到保障。况且，即使投资规制政策得到了执行，政策的制定者也不可能对市场需求情况作出准确的预测，难免会引发不可预期的不良后果。

　　四是市场自动调节和市场主体退出机制不健全。由于我国市场经济成熟度还不够高。首先，由于资源价格改革迟迟没有到位，地方政府招商引资过程中对工业用地存在隐性补贴，使得能源资源、土地、环境等成本不能完全内部化到企业的生产成本中，这种生产要素扭曲使得部分行业进入门槛偏低，给一些小炼铁、小冶金、小水泥等得以生长的空间，也延缓了落后产能的退出时间。其次，市场信息不对称，企业对进入市场的企业数目并不知晓，进入市场后，即便能认识到市场真实的需求情况或者遭遇市场情势变更，但为了弥补沉没成本，也不愿意首先退出市场，反而可能加大投资力度以扭转发展困境。再次，市场主体退出机制不健全，国有企业退出遇到产权障碍和制度障碍，而且面临下岗职工安置等一系列社会风险。

　　二、化解中国式产能过剩的思路与对策

　　针对以上中国式产能过剩的一般原因以及四重特殊原因，要从根本上化解产能过剩，关键是调整不合理的产业结构，加快形成内生增长、创新驱动，质量型、效益型的经济发展方式。同时建立系统性的长效机制。后者要从深化体制机制改革上下功夫。通过转变政府职能和政绩考核导向，抑制地方政府的投资冲动，通过深化经济体制改革真正发挥市场在优化资源配置中的基础性作用，形成市场优胜劣汰、自动调节过剩产能的有效机制。

　　(一)加强产业政策对产能过剩行业的调控和引导

　　在现有体制机制环境下，短期内抑制过剩产能的蔓延，可采用必要的宏观调控手段，通过总量调控、严格禁止新增过剩产能，以及新上项目等(减)量置换等方式，抑制重复投资。要对在建和拟建项目进行严格的审查，对不符合安全、环保、能耗水耗等市场准入条件，或不符合供地政策、产业政策的项目依法停止建设。同时，采取有效措施引导产能过剩行业结构调整。一是加快淘汰落后产能，对企业职工安置、转产等给予资金和政策支持;二是鼓励企业以资本为纽带，进行强强联合、横向并购或产业链上下游整合，支持企业做大做强;三是借鉴上世纪80年代的日本，以及90年代亚洲“四小龙”等国家和地区产业升级的做法和经验，对大多已进入产业发展成熟阶段、存在产能过剩和过度竞争的传统制造领域或产品，通过联合建立境外工业园区、开拓国际市场空间等方式，向海外进行产业转移，消化过剩产能，带动产业升级。

　　(二)改革投资管理体制，完善政绩考核机制

　　着眼于研究解决和消除导致粗放型发展的体制因素，进一步深化行政管理体制和投资体制改革，处理好市场机制和宏观调控的关系，将政府职能由直接干预和参与经济发展向创造公平的市场竞争环境为主转变。规范地方政府的投资行为，禁止用低地价、低环保标准、税收减免等方式直接参与项目决策的激励。严格控制土地开发总量，增强土地供给的透明度。取消不必要的项目审批，真正做到政企分开，企业自主决策、自担风险。着力完善地方官员政绩考核机制，将创新、绿色、可持续发展以及社会效果指标等纳入地方政府考核指标体系。

　　(三)进一步深化财税等经济体制改革

　　把财税体制改革作为抑制地方政府投资冲动的突破口，理顺中央和地方政府间财权和事权划分，重新构建和完善中央和地方税制体系。减少专项转移支付资金使用中地方配套部分，减轻地方财政支出压力。深化资源性产品价格改革，建立和完善能真实反映市场供求状况、资源稀缺程度和生态补偿的价格形成机制。全面推进资源税改革，扩大资源税征收范围，探索不同能耗产品的差别征税。实施有利于结构调整的税收政策，将目前尚未纳入消费税征收范围、不符合节能技术标准的高能耗产品、资源消耗品纳入消费税征税范围，适当调整一些现行应税消费品的税率水平。

　　(四)健全和完善促进优胜劣汰、市场主体自动退出的机制

　　市场经济的竞争机制，本身就有淘汰落后产能的条件和动力。要从根本上化解产能过剩就是要让市场机制更多地发挥作用，促进充分竞争，形成预防产能过剩的体制基础。一是进一步严格市场准入管理，重点强化“两高一资”行业能耗、水耗、环保、土地、安全等硬约束指标和专项监督检查，从源头上防止落后产能。二是加强产业政策与信贷、土地、财税、价格等多种政策的协调配合，把有限的要素资源引导和集中配置到先进产能的发展上，并通过配套的财税、价格改革，更多发挥市场机制的作用，形成落后产能和落后企业退出的倒逼机制。三是健全和完善企业退出的机制和政策体系，包括发挥资本市场的作用帮助企业有序退出，从低附加值领域向高附加值领域转型，从传统加工制造业向新兴领域拓展;采取措施化解企业兼并重组遇到的政策和制度难题;通过深化改革促使国有企业从过剩行业退出并向优势领域和新兴产业集中等。对企业退出过程中遇到的下岗职工安置及债务风险等也要通过援助性政策措施给予妥善解决。