实行全国统一居住证制度要义在“统一”

　　本报记者 童彤

　　6月29日，第十二届全国人大常委会第三次会议分组审议《国务院关于城镇化建设工作情况的报告》(下称《报告》)，全国人大常委会委员辜胜阻建议，全国应实行统一居住证制度，使基本公共服务按居住证实现常住人口全覆盖，为人口合理流动创造条件。

　　对实行全国统一居住证制度的呼吁，本次人大常委会委员提出的建议绝非首次，只不过，自国务院于2010年5月27日转发国家发改委《关于2010年深化经济体制改革重点工作的意见》首次将“全国范围实行居住证制度”纳入国家层面文件起，在全国实行统一居住证制度始终步履维艰。

　　与之相对应，相较于本次会议对实行全国统一居住证制度的再次呼吁，早在6月27日《报告》发布时，传递出我国将优先放开小城镇(城市)户籍限制的消息更是广被关注。《报告》首次明确提出各类城市具体的城镇化路径：

　　我国将全面放开小城镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，逐步放宽大城市落户条件，合理设定特大城市落户条件，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。

　　从《报告》传递精神不难看出，未来我国城镇化发展将围绕逐步全面放开户籍入手，通过打破各级城市落户限制，释放改革红利，将农业人口转移为城镇居民，建立完善的社会保障制度，以实现真正的城镇化，让更多人分享到经济发展带来的好处。

　　然而，在为国家明确放开户籍限制拍手称快之际，必须认清的是，无论是实行全国统一居住证制度还是循序渐进谋划城镇化路径，都无法绕开因城镇(城市)公共资源与人口膨胀式增长这对矛盾为改革推进带来的重重阻碍。

　　显然，这一阻碍在有条件放开户籍限制的小城镇(城市)并不十分明显，这些小城镇(城市)的具体情况也无法与矛盾更为突出的北上广等一线城市相提并论。但即便是可先期放开户籍限制的小城镇(城市)，也必须考虑好如何应对随着农村人口转为城镇人口，衍生出的就业压力骤增、耕地规模减少等棘手问题。

　　而放眼流动人口压力更大，属我国户籍制度改革最大难点的一线大城市，想要彻底放开落户条件更是遥遥无期。正因如此，《报告》并未明确具体时间表，这也让越来越多的关注再次投向属过渡性权宜之举的居住证制度。

　　从本次辜胜阻提出实行全国统一居住证制度的呼吁理由可见，统一的居住证制度正切中人口就业压力和公共服务资源。辜胜阻认为，新型城镇化最关键的是推进农业转移人口市民化，让城镇居民共享城镇化发展成果。而市民化的关键是，要有稳定就业和享受基本公共服务。

　　实际上，自2010年国务院文件首次纳入“全国范围实行居住证制度”要求以来，2012年《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》再次提出“逐步实行暂住人口居住证制度”，然而，时至今日，国家层面推动居住证制度落实的具体尝试始终难见。

　　相反的是，地方探索居住证制度落实的尝试一直不断，且队伍正日益壮大。目前，我国实行居住证制度的城市已经逐步扩展至珠海、广州、东莞、佛山、大连、太原、深圳、嘉兴、慈溪、长春、上海等多个大中城市。纵观各地推行居住证落户的条件内容，不难发现，虽然各地在就业、居住等方面提出了要求，但各地至今难见统一标准。

　　就此，全国人大代表韩德云在今年全国两会期间曾针对已经实行居住证制度的十余个城市政策不统一的问题，提出一旦居住证制度形成各地“自行其事”格局，将会影响新一轮户籍制度改革的推进。他并建议，国务院应尽快主导全国统一居住证门槛，为全面加快户籍制度改革铺路。

　　在记者看来，从政策层面考虑，统一的居住证制度能够确保国家政策自上而下被贯彻落实，这显然有助于在政策执行中体现公平性，因此，实行全国统一居住证制度的要义也应该集中在“统一”上。毕竟，我国谋划建立新型城镇化，提升城镇户籍人口规模，是作为全国统一实现的目标而提出的，而实现目标的根本出路就在于彻底的户籍改革。

　　基于此，作为过渡性权宜之举的居住证制度，理应像1984年国家开始实施暂住证制度，打破户籍制度限制人人迁徙自由坚冰一样，在全国范围内，形成统一标准的制度内容，使基本公共服务按居住证实现对常住人口的全覆盖，为人口合理流动创造条件。

　　考虑到当前我国不同级别城市间存在的客观差异，户籍制度改革采取“分类指导，因城而异，因群而异”的原则，优先将拥有稳定劳动关系并长期生活在城市的“沉淀型”转移人口转为城镇居民更是应有之义。

　　在此期间，实行全国统一的居住证制度，应该遵循在整体目标、政策框架上“求同”，并允许在具体执行标准、细则上“存异”的原则，在全国范围内，形成统一居住证制度加快推进和落实的改革新格局。