以环境约束倒逼经济转型

　　全国地表水有机污染尚未得到全面控制，重金属污染等长期积累的问题开始暴露

　　问：我国水污染的现状如何？总体特征是什么？

　　吴舜泽：总体上看，我国水污染防治取得了积极进展，“十一五”期间成效尤为显著，化学需氧量排放量下降了12.5%，设市城市污水处理率提高了20个百分点，全国地表水国控断面水质优于Ⅲ类的比重提高到了51.9%，重点流域劣Ⅴ类断面比例下降了16.9个百分点，水环境质量总体呈改善趋势。

　　根据2012年《中国环境状况公报》，全国废水排放总量为684.6亿吨，化学需氧量排放总量为2423.7万吨，比上年下降3.05%；氨氮排放总量为253.6万吨，比上年下降2.62%。2011年，全国地表水总体为轻度污染；湖泊（水库）富营养化问题仍突出。

　　分流域来看，珠江流域、西北诸河、西南诸河水质总体为优；长江流域、浙闽片河流水质总体良好；黄河流域、松花江流域、淮河流域、辽河流域总体为轻度污染；海河流域总体为中度污染。

　　从空间上看，水污染分布特征主要受经济社会发展格局与流域水资源环境禀赋影响，海河等经济总量较高、产业结构偏重但水资源相对不足的流域污染较重；干流水质普遍好于支流，城市河流水质不容乐观。

　　从污染指标来看，有机污染尚未得到全面控制，重金属、持久性有机污染物等长期积累的问题开始暴露，流域面源污染防治、水生态保护和修复任务艰巨。

　　此外，石油化工等沿江（河）分布的高风险污染行业布局短期内难以根本改变，流域水环境风险防范面临严峻挑战。

　　问：造成我国水污染问题严重的因素有哪些？

　　吴舜泽：一是从排放量来看，20世纪70年代末期以来，随着经济持续快速发展，发达国家上百年工业化过程中分阶段出现的环境问题在我国集中出现。我国目前仍处于工业化中后期和城镇化快速发展时期，技术水平不高，资源利用效率总体偏低，经济发展方式转型尚未取得全局性突破，水污染物排放压力大、强度高、总量居高不下，水环境系统长期处于超负荷运转的亚健康状态，小污染大事故、小事故大危害的现象时有发生，这是我国水污染问题严重的根本原因。

　　二是我国一些地区水资源量不足加剧了水污染的严重性。城市布局和产业布局与水资源环境承载能力及其布局不吻合，这是水污染问题严重的内因。在区域经济社会发展规划中环境保护因素先期考虑不足，没有体现尊重自然、顺应自然的理念，普遍存在产业结构布局和结构与水资源环境禀赋不匹配的问题，有不少缺水地区发展耗水型主导产业，不少城市河流径流不足与污染负荷偏高同时并存，雪上加霜。

　　三是工作中还存在不少问题，使水环境改善工作进展慢、效果不令人满意。重经济、轻环保理念在一定范围内仍然盛行，水污染防治未得到足够的重视，投入不足，历史欠账较多；部分地区的环境监管存在薄弱环节；对困难估计不足；系统性、主动性、预见性不够；手段相对单一。

　　重经济、轻环保的理念和行为亟待改变

　　问：水污染问题暴露出我国环保执法监管的“软肋”，治理水污染的难点在哪里？

　　吴舜泽：我个人认为治理水污染的难点和关键点都在于协调经济社会发展与环境保护的关系，主要体现在如下几个方面：

　　难点一，是解决环境与发展的关系，以环境承载定发展，在保护中发展。产业和城市布局、总量要基于资源环境的承载，而不是逆自然规律而动。在区域经济社会发展布局上科学规划，环境保护要介入决策的全过程，避开水环境脆弱区域、风险区域、敏感区域，严守资源环境红线，并将环境质量不降级作为发展的前提。

　　难点二，是转变政府职能，真正落实地方政府对环境质量负责、提供环境公共服务的基本职能，优化财税体制，使政府财源、税源与污染源之间“脱钩”。在思想理念上，要彻底转变重经济、轻环保的理念，牢固树立科学发展观；在具体行动上，政府和企业要足额保障污水处理设施建设和运行的投入；政府尤其是中央政府的投入要发挥引导作用，不能以孤立、单纯的地方或企业事权财权去看待复杂关联的现实问题。

　　难点三，是调整产业结构、提高技术水平。在经济社会发展的源头污染物产生量上做减法，比在末端治污设施上做加法更重要。产业结构过重，技术水平偏低，经济增速过快，资源消耗太多，发展方式不优，再辅以经济政策不到位、社会监管不到位，污染是必然的，风险是持续的。这往往不取决于环境保护部门，需要综合施治。

　　难点四，是理顺环境保护机制体制。环境保护的法律规定不能过于原则，要明确、可操作；罚则要硬；环境保护机构尤其是省以下要探索垂直管理，解决地方保护主义问题，使之能立得住、站得稳；区域协调和区域流域管理要到位，水质水量要匹配。

　　严格落实有关法规比出台新的标准更实际

　　问：如何有效改善我国水环境？在法制建设、科技手段、环保意识等方面，应采取哪些有效应对之策？

　　吴舜泽：治理水污染是一个系统工程，需要多方面协力推进。一是彻底转变重经济、轻环保的理念，弱化GDP考核仍然过强的指挥棒作用，建立科学的政绩评价体系，激励和约束地方政府做好水污染防治；二是建立并推行环境总体规划制度，提出区域生态红线、质量基线、排放上限、资源底线、风险防线，以环境约束倒逼经济社会转型，优化国土空间开发格局，加快推进产业空间布局调整与结构转型升级，逐步形成经济社会与环境保护协调发展的局面；三是中央、地方政府和企业加大环保投入力度，保障污水处理设施的建设和运营；四是根据水污染防治的新情况不断完善法律、法规、规章、标准、区域特别排放限值等相结合的法制体系，体现对水环境的全方位保护，并将违法成本提高到足以遏制违法行为的程度；五是从人员、制度等方面加强环境监管能力建设，强化环境问责机制；六是以我国水污染防治面临的经济、社会、技术、管理等方面的突出问题为导向，积极引导和支持技术研发，提升水污染防治的科技水平；七是充分利用现有的网络、媒体等平台完善宣传教育、信息公开、公众监督和参与机制，推进群防群控。

　　重点一，在于严格落实有关法规、制度、标准要求，这在某种程度上比出台新的、更严格的法规、标准、制度更重要、更实际。

　　重点二，在于建立环境成本内部化的价格税费体系,落实企业法定责任，尤其是实施事后严格的赔偿补偿、责任追究，解决企业排污、社会受害、政府买单的被动局面，这在某种程度比事前管理、过程管理、目标管理、行政管理更合理、更长效。

　　重点三，在于主动实施信息公开，引入舆论、社会、公众监督，形成政府、企业、公众良性互动机制，这在某种程度上比单纯增加监管执法人员，对企业实现人盯人、严防死守更有针对性、更有效。