尽快明确国家所有权政策

文/李兆熙
　　既然国资委应该清楚地定位为“企业国有资本的出资人”，就应使其拥有完整的出资人权利，目前组织部门掌握的对一些重要国有企业负责人的任免权可以考虑逐步移交给国资委。组织部门可在国资委设立派出机构行使有关管理权力，但不直接介入企业层面
　　当前，国有企业改革仍然有许多重大问题需要解决：明确国家所有权政策，更好地发挥国有企业的主导作用，推进国有资本战略性调整；健全国有资本经营管理体制，按照政资分开原则厘清政策制定、执行和监督职能，初步建立国有资本分类管理的体系；在改进公司治理、提升企业国际竞争力和管理水平上取得重大进展；加快垄断行业改革，深化垄断行业国有企业改革。
　　国家所有权职能应该包括决策、执行和监督三个方面：制定国家所有权政策的职能、执行国家所有权政策的职能，以及对执行国家所有权政策的效果进行监督的职能。这三个方面的职能分别由不同部门行使，且需要相互协调和制约，避免利益冲突。
　　制定国家所有权政策从国际经验看，各国都有明确的所有权政策，如瑞典、挪威、新西兰、澳大利亚、法国、加拿大等。瑞典工业部国有企业局在每年一度的《国有企业年度报告》中均阐明其国家所有权政策，挪威贸工部也在《年度所有权报告》中阐明了针对国有企业的所有权政策，新西兰政府在2002年给国有企业的《所有者期望手册》中阐明了皇冠公司的所有权政策框架。
　　中国国务院有必要制定并公布国家所有权政策，这既是指导国资委如何执行和行使所有权的一项基本政策，也可以将此作为信息披露和促进透明度的一种手段。
　　在制定的所有权政策中，应该包括的内容有：明确国家所有权的全部目标，包括国有经济“有进有退”进行战略性的布局调整，国家必须控制的重要行业和关键领域，以及服务于公共政策并提供公共产品和服务的非商业目标。列出这些目标的优先顺序，提出目标的具体指标，例如投资回报率和股利分配政策。在设置的目标里可包括股东价值、公共服务甚至就业保障之间的权衡，并明确平衡这些不同类别目标的方法。此外，还应包括所有权机构与企业的关系，以及如何实施所有权政策等内容。
　　重新定位国资委国资委履行出资人职责就是执行和实施既定的国家所有权政策，代表国务院具体行使国家股东的职责。国资委作为纯粹的、专业的国家出资人机构运作经营性国有资本是妥当的，其职责是按照国家所有权政策的目标运营国有资本，确保国有资本的回报；并且确保在公共领域和垄断领域的国有企业执行相应的公共政策和规制政策。明确国资委的职能定位，应解决以下几大核心问题：
　　国资委应有人事任免权。国资委的出资人职能尚不完整，例如组织部门保持对大型重要国有企业领导人（董事长、总经理）的任免权，难以让国资委承担人事任命的责任和建立问责机制，且与《公司法》要求的股东大会任命董事长和董事、企业董事会任命高管不衔接。既然国资委应该清楚地定位为“企业国有资本的出资人”，就应使其拥有完整的出资人权利，目前组织部门掌握的对一些重要国有企业负责人的任免权可以考虑逐步移交给国资委。组织部门可在国资委设立派出机构行使有关管理权力，但不直接介入企业层面。
　　摆脱行政管理方式。国资委的内部机构延续了行政职能设置，而缺乏按照国家股权所涉及领域作为股东机构的专业化股权管理设置。其管理方式主要是通过审批、会议传达，尚没有向所持股的企业派出国家股东代表在国资委和企业之间建立起及时沟通的桥梁，个性化地对某个企业行使股东权利和承担股东责任，这在大型国有企业公司治理的委托代理链上是一个重要的缺失。国资委作为国家股东机构应从行政化管理方式转变为专业化股权管理方式。与政府的其他职能部门相比，国资委应该拥有更大范围的自主权：任期内有相应的预算；拥有在外部、特别是在企业界聘任国家股东代表的权利；制定一项国家股东代表的内部规章，对其任命、使命、职能、任期、民事和刑事责任作出规定。
　　合并金融性资产管理权限。国资委目前仍然尚未集中行使出资人职能和集中运营国家控制领域的经营性国有资本，且未由国资委履行出资人职能的国有工商企业仍然很多。国资委运营国有资本的覆盖范围和经营属性日益复杂，给国资委的出资人职责带来很大挑战。《企业国有资产监督管理暂行条例》规定，国资委履行出资人职能的资产范围是非金融类的企业经营性国有资产，但是目前有不少大型工商业企业进入了金融领域，而一些大型金融机构又持有工商业企业的股权。还有许多原来属于非经营性的国有资产，如政府投资的基础设施和公用事业，以及一些社会事业和文化单位，正在快速地实行商业化运营和企业化改造。有些地方的国资委将集体企业也列入管理范围。应尽快研究如何对未纳入国资委管理范围的国有企业的管理。
　　理顺中央和地方国资委关系。由于中央和地方政府的事权界定不清，加之没有相应的公共政策部门具体制定国有经济布局和结构调整、规范国有企业改革与企业国有产权转让等相应的公共政策，而把中央国资委当成了这方面政策制定部门，从而中央国资委可以对地方国资委的各项工作进行检查，地方上市公司国有股转让的最后审核权也掌握在中央国资委的手中，国有企业被上收和下放的现象仍然存在。应严格界定上级国资委对下级国资委的职权：对于企业经营性国有资产，上下级国资委所管的国有资产不应该出现归属权和收益权的变更，对处置权的限定也要有明确规则。
　　区分两种监督职能对履行出资人职责的机构及其行使股东权益的大型国有企业的监督属于公共监督，而国资委作为国家股东机构对其持有股份的国有企业的监督是股东权益的组成部分，即股东监督。因此，不能把公共监督的职责与股东监督的职责混为一谈，把出资人的职能与监督出资人的职能放在同一个机构并不合适。
　　由于国有资本属于全国人民所有，就必须坚持国有资本的公共性，这是与私人资本不同的地方。国有资本运营的公共性要体现对国资委和大型国有企业进行从政府到公众角度的审视和评价。公共监督的对象是使用公共资金的机构，包括公共服务、垄断领域和竞争领域的国有企业，包括国资委本身这样的国家股东机构，也包括国家控股的企业及这些企业占大股的子公司，以及直接或间接接受国家资金支持的各类机构。
　　公共监督的职责，一是识别国有企业和公共机构的主要经济、财政风险，并采取一切防范措施；二是对这些企业和机构的效率从经济、财政及它们担负执行的公共政策角度作出评价。将有关机构的经济、财政状况通报给作为股东或出资人的国家，以利对这些机构的效益作出评价并防范可能出现的风险。
　　当中国建立了国家股东机构即国资委，并由其向大型国有企业委派出国家股东代表并参加企业董事会之后，原来的政府监督方式就需要作出调整。在国家股东机构与企业董事会之间建立起对话机制之后，应按照《企业国有资产法》的规定，通过国家股东代表在企业执行国资委的所有权政策和贯彻公共政策，并及时与国资委沟通、深入反映报告企业情况，过去在国资委领导下的外部监事会可以并入相应的公共监督机构。
　　（作者供职于国务院发展研究中心）