“眼高手低”的铁路改革

戚聿东

2013年3月10日，国务院机构改革方案正式公布，铁道行业实行政企分开，撤销铁道部，组建国家铁路局和中国铁路总公司，国家铁路局由交通运输部管理。3月14日，《国务院关于组建中国铁路总公司有关问题的批复》中指出，“组建中国铁路总公司是深化铁路管理体制改革、实现政企分开、动铁路建设和运营健康可持续发展的重要举措”，“要继续深化铁路企业改革，按照建立现代企业制度的要求，推进体制机制创新，逐步建立完善的公司法人治理结构，不断提高管理水平和市场竞争力。”可见，国务院对此次铁路行业改革饱含着“高度期望”，旨在现代企业制度的高度上进行铁路行业改革。然而，从实际推出的铁路改革方案看，起点太低了，与出发点天壤之别，实在令人觉得“眼高手低”。

一、关于法律依据

此次铁路改革，实行了政企分开，原铁道部一分为二，分别成立国家铁路局和中国铁路总公司。按产权性质，中国铁路总公司是由中央管理的国有独资企业，设立的法律依据是1988年施行的《中华人民共和国全民所有制工业企业法》。此种法律依据存在三个问题，一是中国早已有了用以规范作为现代企业制度的《公司法》，为何不直接依据《公司法》设立？显然，从法律依据看，中国铁路总公司明显“落伍”，向后看齐，未能与时俱进。二是从行业性质看，铁路运输作为第三产业，中国铁路总公司却依据《工业企业法》设立，有点不伦不类，“乱点鸳鸯谱”。虽然根据《工业企业法》附则第六十五条规定，“本法的原则适用于全民所有制交通运输、邮电、地质勘探、建筑安装、商业、外贸、物资、农林、水利企业”，可毕竟是“本法的原则适用于”，而不是“本法适用于”。三是名曰“总公司”，却不能按《公司法》设立，还要指望“按照建立现代企业制度的要求，推进体制机制创新，逐步建立完善的公司法人治理结构”，这一切怎么可能？有点“口惠而实不至”的味道。

二、关于行政级别

 中国铁路总公司被明确为正部级，国家铁路局为副部级。这里存在几个问题：第一，既然政企分开了，企业就应该“去行政化”，而不是再“泛行政化”。第二，“监管级别悖论”，副部级监管正部级，有监管效力吗？从历史经验看，2003年作为正部级成立的电监会，尚且无法有效监管副部级的两大电网和五家发电企业，结果成立10年后“无功而返”，这次能指望交通运输部下的国家铁路局有效监管中国铁路总公司吗？民航总局被并入交通运输部后，对外大小场合，民航总局的“独立番号”从未改变，问问民航系统工作人员，知道中国有个“交通运输部”吗？这种“大部制”有什么意义呢？

三、关于出资人

不仅政企分开，而且政资分开、政监分开，这是改革的大方向，2003年成立的国资委，代表国家履行出资人职责，国务院国资委统一监管中央所属企业（不含金融类企业）的国有资产。中国铁路总公司作为中央管理的国有独资企业，由财政部代表国务院履行出资人职责，出现了“出资人多门”现象。国资委是政府序列内专职行使国有资本出资人产权管理的“特设机构”，不属于政府机构序列；而财政部作为国务院组成机构，是实实在在的政府机构。财政部行使国有资产监管职能，电监会回归到国家发改委能源局，使得政资分开、政监分开的改革变得“面目全非”。

四、关于评估验资

       中国铁路总公司注册资金为10360亿元人民币，原铁道部相关资产、负债和人员划入中国铁路总公司。另外，原铁道部对所属18个铁路局(含广州铁路集团公司、青藏铁路公司)、3个专业运输公司及其他企业的权益作为铁路总公司的国有资本。不进行资产评估和审计验资，实有国有资本数额以财政部核定的国有资产产权登记数额为准。既然新注册成立，为何不进行资产评估？注册资金为何不验资？这种做法虽然符合1991年通过的《国有资产评估管理办法》中有关规定，“全国或者特定行业的国有资产评估由国务院决定”，但为什么不“新事新办”、清产核资，以便摸清铁路行业“家底”呢？原铁道部总资产目前已达4.3万亿元，负债为2.66万亿元，净资产1.64万亿元。如此庞大的资产，分布于全国各地各级各类单位，“账账相符”很难说，“总分相符”难保证，“账实相符”别指望。不评估不验资，倒是简单省事了，可这笔“巨无霸”的“糊涂账”，不知还要“糊涂”到何时？

五、独家垄断

    竞争是获致繁荣的必由之路。但此次铁路政企分开改革后，只组建了一家公司，名副其实的独家垄断。发达国家在20多年前均已完成了对铁路行业的竞争化改造，实现了客运和货运的竞争性市场。国土面积和人口面积仅仅相当于中国1/25和 1/10的日本，尚容得下7家铁路公司，中国却只搞1家铁路公司，浓厚的“垄断偏好”，实在令人匪夷所思。中共十六大、十七大连续提出了“深化垄断行业改革，引入市场竞争机制”的政治任务，10年过去了，改革没有丝毫进展。十八大报告对“垄断”只字未提，难道垄断行业改革的“持久攻坚战”就这样“就此罢休”了吗？

六、定价权

 交通运输部2013年3月21日举办新闻发布会，谈到铁道部并入交通运输部后，火车票价是否将调整，新闻发言人何建中表示，“铁路总公司作为一个企业，对火车票价的调整有一定自主权。”中国工程院院士、中铁隧道集团副总工程师王梦恕也随即表示，铁路总公司“与中石油一样”，“按照市场规律该提价就提价、该降价降价”。垄断企业改革，最基本的路径是先实现竞争化改造，而后才能分开价格。垄断条件下放开价格，由企业自主定价，如同“给邪财之火浇上利益之油”。长期以来，在石油业“三桶油”的寡头垄断条件下，在由国家发改委制定政府指令性价格的情况下，“涨多降少”已经成为石油业价格的基本“走势”甚至基本“规律”，独家垄断的中国铁路总公司如果拥有价格自主权，价格走势会是怎样？这个常识性的答案，无需任何经济学基础，任何“经济人”都会判断。

七、展望            

2013年3月10日举行的十二届全国人大一次会议第三次全体会议上，马凯作关于国务院机构改革和职能转变方案的说明，在介绍铁路改革方案时特别提出“继续深化铁路企业改革，建立现代企业制度”。3月26日《国务院办公厅关于实施<国务院机构改革和职能转变方案>任务分工的通知》中，所列明的从2013年至2017年铁路系统改革的实施计划，只有“组建中国铁路总公司”一项内容。看来，指望铁路行业改革，至少要等到2018年了。铁路改革，不仅事关铁路行业改革的走向，而且关乎着垄断行业改革的去向，衬托出经济体制改革的动向，折射出整个改革的方向。