放松规制中国垄断行业改革的方向

戚聿东  

一、引言

垄断行业改革在发达国家已经历了30余年的历史。垄断行业改革的一个重要趋势就是放松规制，让市场机制在更多的领域发挥资源配置的基础作用。放松规制意味着放松或者取消诸多规制条款，包括市场准入、退出、价格、投资、财务、会计等规制的一部分或者全部。放松规制的目的就是要通过竞争，提供多种新的服务，降低资费水平，使收费体系多样化，并促进技术革新等（植草益，1992）。20世纪70年代末期以来，美国、英国等成熟市场经济国家在电信、电力、铁路、民航、石油及天然气输送、煤气、自来水等垄断行业的规制出现了放松的趋势，取得了良好的效果。在美国、英国的带领下其他国家争相效仿，各国政府纷纷对本国垄断行业与公用事业放松规制、引入竞争。改革使得传统垄断行业焕发生机活力，成为社会经济发展和技术进步的重要引擎。

我国也对垄断行业不断进行改革，积极探索适合我国国情的垄断行业改革模式与路径并取得了一些成绩。如果从1994年中国电信领域联通公司的成立算起，中国垄断行业改革已经经历了14年的历程，取得了许多可喜成绩。特别是进入21世纪以来，电力、电信、民航等行业旨在培育竞争市场结构的分拆重组改革得以大规模推进。经过多年的改革重组，部分垄断行业初步形成了多家市场主体相互竞争的市场格局。但是，由于历史原因，我国垄断行业改革缺乏战略性设计，具有偶然性、非连续性、不彻底性、反复性和非路径依赖性等特点。同时，我国垄断行业改革还刚刚起步，进展不一，效果还不显著，与竞争目标相联系的众多深层次问题在相当大程度上还制约着改革的深入。在这种背景下，党的十七大政治报告中提出了“深化垄断行业改革，引入竞争机制，加强政府监管和社会监督”的重要任务。在学术界，垄断行业改革也一直是加强规制的声音。但问题是，国外垄断行业改革的总体趋势是放松规制，而我国提出的是加强政府监管和社会监督。如何理解两种观点之间的差异及共同之处，深刻理解垄断行业改革的目标取向，避免把垄断行业改革导入误区，就成为一项十分重要并紧迫的任务。本文在梳理国外垄断行业放松规制的动因、历程与效果的基础上，总结我国垄断行业规制的特点及放松规制改革的必要性，提出放松规制改革的模式与路径。

二、国外垄断行业放松规制的动因、历程与效果

1.放松规制的动因

（1） 技术的变化。随着科学技术的发展，许多自然垄断环节都已不再具有垄断特征，可以引入竞争。（2）理论的创新。可竞争市场理论认为，一个市场是可竞争的，就必定不存在严重的进入和退出障碍，从而来自潜在进入者的潜在竞争能够起到与实际竞争一样的作用，对市场现有厂商行为产生有力的约束，保证市场效率。因此，只要政府放松进入规制，新企业进入市场的潜在威胁自然会迫使产业内原有垄断企业提高效率，即使只有一个厂商，可竞争市场仍然能够实现良好的经济效率。（3）被规制企业的低效率。尽管政府规制或许能够避免过度竞争导致的低效率，但同时也往往使得被规制企业内部产生诸多低效率问题，包括抑制创新、助长工资—价格的螺旋性上升、价格体系扭曲、推动以成本扩张、浪费为主的产业成长。（4）被规制企业承受过重的负担。政府规制对企业发展有显著的负面影响，导致企业的创新能力、盈利能力及应变能力降低。（5） 规制产生的政治经济问题。一方面，由于信息不对称与规制机构被俘虏的可能性，规制可能会失灵。另一方面，规制费用在膨胀。在某种意义上，政府规制行为天然地具有自我膨胀、自我扩张和自我强化的倾向。正是在这种内在扩张机制的作用下，政府极易产生扩张的冲动，导致不合理的政府行为。

2.放松规制的历程

上世纪70年代末，世界主要国家掀起了放松规制的改革浪潮。表1描述了OECD主要国家在1975~2003年间民航、电信、电力、天然气、邮政、铁路以及公路等7个主要垄断行业的规制总指数。可以看出，OECD主要国家从1982年开始了大规模放松规制改革历程，主要垄断行业的规制指数不断降低，由1982年的5.07下降到2003年的2.22。美国是放松规制的世界领头羊，在上世纪70年代就开始了对垄断行业放松规制的改革。1975~2003年间美国主要垄断行业不断放松规制，规制指数由1975年的3.7下降到2003年的1.4。以民航业为例，美国民航行业从上世纪70年代末开始放松规制，1978年出台了《航线放松规制法》，1981年取消线路规制，1983年取消了价格规制，并在1985年解散民航业规制机构——民用航空委员会（CAB）。在美国的带领下其他国家争相效仿，放松规制、引入竞争已经成为各国垄断行业改革的主旋律。

3.放松规制的效果

伴随着放松规制取向的垄断行业改革，各国垄断行业纷纷引入竞争机制、放松规制，促使企业提高了效率、改进了服务、降低了价格，垄断行业焕发了生机活力。在美国，垄断行业放松规制改革所获得的综合收益异常巨大。美国消除进入规制和退出规制，放开价格，实行由市场来决定价格，从中获得的总收益每年可达350亿至460亿美元（以1990年美元价格计算）（Winston,1993）。由于放松了规制，消费者从更低的价格和更好的服务中获得320亿至430亿美元的收益，而生产者可以从效率提高、降低成本中每年获得30亿美元的收益（如表2所示）。Winston(1993)估计，单是从消除现有规制所造成的扭曲中获得的附加收益每年就超过200亿美元，甚至有证据显示这些收益很可能被大大低估了（Winston,1998）。

三、中国垄断行业改革的目标取向：放松规制

1.中国垄断行业规制的特点

我国垄断行业的规制体制不同于其他市场经济国家。我国垄断行业存在的问题是在并不存在自然垄断的场合施行垄断经营，而且是行政性的垄断经营。目前，我国对垄断行业经济性规制本质上仍然是传统计划经济体制下政府对垄断行业实施行政垂直管理的延续。主要表现在以下几个方面：

（1）严格的进入规制。我国垄断行业的进入规制普遍较为严格。虽然没有相关法律和法规明确规定进入规制的程度，但规制机构实际上不仅严格控制新进入的企业数量，而且对于非国有企业以及新进入国有企业也长期实行歧视性的进入规制政策，甚至是打压政策。

（2）名义公平、合理，实际不公平、低效的严格价格规制。目前在中国遍地出现的政府规制价格偏向被规制企业，而不是消费者。我国垄断产业价格水平表面上受到严格规制，由政府直接定价或指定指导价，但事实上是一种有特殊含义的“价格下限制”或没有限制的定价（王学庆，2004）。价格规制往往要求被规制企业的产品或者服务价格不能低于某一价格。另外，我国对垄断行业的价格规制缺乏效率。我国垄断行业价格规制大都采用报酬率（ROA）方法，定价原则是补偿成本加合理利润。这种价格规制方法对垄断行业的价格水平的规制就没有上限，也没有利润率控制，最低下限是保证不亏本，就形成了不限制成本的由成本决定最低价格的倒逼定价方法，陷入了“企业成本上升——提高产品价格——企业成本再上升——再提高产品价格……”的怪圈，导致产品价格的节节攀高，最终增加了消费者的负担。

（3）严格的投资规制。垄断行业规制机构也对垄断企业的投资进行严格规制。企业的许多投资都需要上报国家相关部委。我们从2004年国务院颁布的《政府核准的投资项目目录(2004年本)》中可以看出我国规制机构对投资的严格规制。《政府核准的投资项目目录(2004年本)》对电力、电信、民航、铁路、邮政等自然垄断行业的投资进行了严格的规制，许多项目的投资都需要上报国务院相关部门。这种严格投资规制致使垄断企业对市场需求变动反应滞后，不能及时根据市场需求变化进行投资。

2.放松规制是我国垄断行业改革的方向

我国对垄断行业实行规制初衷是好的，但是近年来的规制效果却与规制初衷恰恰相反。中国（海南）改革发展研究院进行的“改革进程评估与展望——2006’中国改革问卷调查报告”中对垄断行业改革的评价最低：66.28%的专家认为没有进展；10.95%的专家甚至认为有所倒退。事实上，对垄断行业的规制会产生许多不利影响：规制导致企业的低效率，不利于经济增长与国际竞争力的提高；规制导致行政垄断、造成巨大经济损失，根据胡鞍钢（2000）的估计我国垄断产业的垄断租金大的令人发指，约为1300—2020亿元，约占国内生产总值的1.7%—2.7%；规制导致垄断行业员工的过高收入，不利于社会稳定；规制导致产品价格高而质量低，加重了居民特别是贫困居民负担。中国规制改革总的来讲是要顺应世界潮流而放松规制，制止目前强化规制的倾向。面对国外放松规制的浪潮，我国也应该顺应国际潮流，总体上采取放松规制取向的改革。面对“市场失效”和“规制失效”这种“甘瓜苦蒂，天下物无全美”的境地，我们只能采取“两害相权取其轻”的态度，宁可容忍“市场失效”，不一定非要进行规制不可。正如美国总统里根在其执政时期在12291号总统令中所提出的：“除非管制条例对社会的潜在收益超过了社会的潜在成本，否则管制行为就不应该发生”（维斯库斯，2004）。

四、中国垄断行业如何放松规制

1.放松规制不能搞一刀切，而是有保有压，区别对待，一方面要放松经济性规制，另一方面要加强社会性规制

垄断行业的规制主要包括两个方面：经济性规制与社会性规制。放松规制并不是说政府不再对这些行业进行规制与管理，任由市场机制去影响这些行业。事实上，即使美国、英国在内的发达国家，政府在放松规制后仍然对这些垄断行业实行一定程度的规制，从而克服市场经济的天生缺陷，不断完善市场经济机制。目前我国垄断行业规制特点突出表现就是“规制错位”，即规制机构在该管的地方没有管好甚至没有管（如环保、产品质量、食品安全等方面），但是在不该管的地方管地又太多。因此，我国垄断行业放松规制改革的过程应当是不平衡的。我国垄断行业放松规制改革不能搞一刀切，而应当是有保有压，重点在于放松经济性规制，同时加强社会性规制。

2.放松规制应当是有层次、分步骤的进行

垄断行业放松规制是一个系统工程。我国垄断产业放松规制改革内生有两个层次或两个阶段的含义。层次一，在价格规制与投资规制保持不变的情况下，放松进入与退出规制，允许符合条件的各类企业自由进入，并对这些企业一视同仁，公平对待。在具体规制改革内容上，在总体上强调放松规制的趋势下，放松进入规制应该先行。放松进入规制要求重点改革行政审批制度，包括投资项目审批、许可认可制度、资格制度、标准检查制度等内容。层次二，在放松进入规制形成竞争市场结构格局的基础上，再逐步放松价格规制和投资规制。

3.放松规制改革应当采取“整体渐进式”改革战略

国外垄断行业改革过程中的深刻教训告诫我们一个基本的道理，即垄断行业的改革要比竞争性行业的改革不知要困难多少倍。考虑到垄断行业在我国国民经济中的特殊地位和作用，以及借鉴中国前期在竞争性行业领域的改革经验，我国垄断行业放松规制改革应当选择“整体渐进式”的改革路径。“整体渐进式”改革是指中国垄断产业改革应该在产权模式、治理模式、竞争模式、运营模式、价格模式以及规制模式等方面进行系统设计，同时在改革速度和次序上采取平稳过渡的渐进方式，即“总体同步配套，渐进分步实施”的改革思路和路径，同时有效控制改革中的各种风险，确保改革达到预期目标。同时，这种改革路径更容易取得广泛共识，也更为既作为改革主体又作为改革对象的政府以及广大公众所接受。

在涉及众多方面内容的改革中，产权模式改革、治理模式改革、竞争模式改革、运营模式改革、价格模式改革、规制模式改革的难易程度是不同的。其中竞争改革和运营模式改革相对容易；而产权模式改革、治理模式改革次之，价格模式和规制模式改革最为复杂。理想的垄断产业改革路径应当是：竞争模式和运营模式改革→产权模式改革和治理模式改革→价格模式改革和规制模式改革

总之，在我国深化垄断行业改革过程中，强化竞争和放松规制应该成为基本目标取向，并以此来检验改革进展和成效。当然，在转轨过程中，在竞争机制尚未发育成熟之前，加强规制与引入竞争可以是并行不悖的。此时，加强规制只是引入竞争这一目的的手段。一旦竞争机制充分起作用，规制应该自动退出。另外，放松规制主要是针对进入、价格等经济性规制而言，涉及到健康、安全、卫生、标准、质量、环境等社会性规制内容的，这部分职能本来就是需要加强的，但需要在规制体制上进行改革。社会性规制改革在坚持必要的最小限度原则基础上创造宽松的社会环境，逐步实现规制内容的简明化，规制方法的科学化，规制过程的透明化，规制机构的综合化，规制手续的效率化。