城镇化建设需要制度改革先行

  城镇化首先是一个改革话题，而不但是作为经济增长点的话题，从各种制度改革开始，制定适合城镇化优质发展的“游戏规则”是当务之急
 

　　财新记者王晓庆

　　从2012年开始，李克强总理就在各种场合谈到中央推进城镇化工作的决心，引发了各界的讨论和探索。城镇化亦成为刚刚结束的全国“两会”热议的话题，多份议案提案以此为题，新一届政协首场提案办理协商会也是讨论如何推进城镇化工作。

　　 “城镇化建设会不会重复投资驱动的老路”“新型城镇化的路径如何设计”“产业转移和城市承载力如何协调”“造城大跃进的现状和隐忧如何规避”等问题被反复提及。

　　国家发改委城市和小城镇改革发展中心研究员易鹏认为，迄今为止，这些都只是城镇化工作的预热，在各界的讨论中，关于城镇化的种种问题被摆上台面，方能帮助中央政府制定更为适宜的规划，也帮助地方政府厘清利害，走科学发展的道路。

　　发改委负责编制的中国城镇化发展规划，预计在2013年上半年出台。

　　易鹏认为，城镇化首先是一个改革话题，而不是作为经济增长点的话题，从各种制度改革开始，制定适合城镇化优质发展的“游戏规则”是当务之急。

　　财新记者：改革具体要涉及哪些方面？

　　易鹏：户籍改革、财税改革、考核制度和机构职能转变改革、利率改革、土地改革、资源基本要素的价格改革、收入分配体制改革等等，都是城镇化要涉及到的内容。所以说，城镇化是牵一发而动全身。

　　比如说，要推新型城镇化，支持高新技术产业、绿色生态发展，税收就要趋向于抑制高耗能产业，改变增值税为主体的税收模式。还有，经济考核标准也要改变。根据产业结构的调整推动经济质量的角度，就是要改革财税制度。

　　再比如说利率市场化的改革，使金融要素更好地配置资源。城镇化改革一面是让农民进城，享受更好的基础设施和公共服务，钱从哪里来？这是此消彼长的。如果有更多的社保基金、养老基金，是不是能帮助解决公共服务的问题，是不是能推动改革？如果地方政府没有土地财税支持，钱从哪里来？意味着你必须从土地、房地产税改革开始，不能找理由加环境污染税、房产税之类的税，不是说不可以增加税，而是应该结构性减税，总量应该减。

　　此外，政府筹集财源要多元化，国家通过国企、土地、外汇、资源等，财政收入是有回旋空间的，中国政府的财政支配权远超过美国政府。这种情况下，可以倒逼很多改革。

　　财新记者：倒逼改革是一个良好的愿望，但是实际操作中会不会还是走投资驱动的老路？

　　易鹏：我们这次的城镇化是用了一年左右预热，为何要预热？首先是要通过讨论把当前的问题看得更清楚，城镇化的粗放型、不公平性等各种问题要让它显现。

　　要避免误区，首先要对新型城镇化的内涵表达得更清楚，让更多人知道，尤其是官员。

　　其次，知道了还要做，要有制度配套。比如，避免新城开发冲动，那要更严格的土地管理制度，在土地指标上严控，要提高城市承载能力。

　　第三，对政绩指标考核体系要做新的延续，新的城镇化战略如何落实到点，需要合理的政绩考核，比如公共服务均等化，解决农民工的问题。当然很重要的一点，对城镇化千万别搞指标考核，要允许它顺其自然发展，如果你把产业结构调整了，城市承载能力提高了，公共服务问题解决了，城镇化自然水到渠成。

　　财新记者：中央对制度改革和政绩考核的决心有多大？

　　易鹏：有。比如这次国务院机构改革方案，对放权和职能岗位权责给了更多的明确，但还是要加强监督落实。

　　除靠政府，还要加强民众的参与。不能老是中央政府、地方政府，这次提到的放权、社会组织登记都是为了加强社会参与。政府的一些职权转移出来，需要有承接平台。以后的城镇化支出里，肯定要个人、企业、政府一起承担，靠政府来承担不具备持续性。

　　中国的城镇化，未来还有2亿到3亿农民要进城，这会是一个二三十年左右的长期过程，城镇化不要想一蹴而就，也不是习李十年就能完成的，希望这十年能树立一个好的制度基础。客观地说，城镇化不可能再他们手里全部完成，把游戏规则改变就是很大的成就了。

　　财新记者：地方政府是政策的实施者，你跟地方政府接触下来，觉得他们如何理解和实施城镇化？有哪些误区是应该去避免？

　　易鹏：坦率说，总体上很多地方政府对城镇化建设思维不太清晰，因为中央规划委员会意见还没有出台。

　　如果中央做一些改变，地方政府面临一个很实际的问题，钱从哪里来？地方政府目前的城镇化还是有个消化的过程，但我认为根本问题还是应该有很多制度配套的跟进。

　　地方政府对投资会不会有冲动？当然会，有的以为城镇化就是造新城，搞房地产。

　　除了扩张建新城，还有就是城市管理不精细化。比如地方政府修马路，一上马就是大马路，在小县城的商业区，大马路不利于商业发展，消费要有消费环境、消费预期。

　　还有个误区就是“图好看”。城镇化不能把成本搞得太高。要明确，我们现在的城镇化建设是面对低收入阶层，高房价高消费一定会抑制城镇化的进程。

　　地方政府对城市建设要做预期，现在很多地方政府没有做设施的预期、产业分布的预期、交通流量的预期。要看趋势，比如现在在农村大举投入基础设施，我持反对意见，有些没有特色的村，不应做太大的投入，人会自然搬走，村庄也会消亡。虽然会有些逆城市化的情况，但是人往城里走，这是必然的过程，现代生活的方式，不以意志为转移。

　　问责体系不健全，也是地方政府在投资中重复建设和浪费的原因。

　　财新记者：城镇化布局方面，资源应该如何分配？

　　易鹏：我认为要建立城市群。中国是依靠行政资源来打造的模式，城市的优势是什么？基础设施、人口、产业规模、科技要素几个主要的指标，我们城市还带有一些行政级别。

　　现在三大城市群占了中国20%的人口，估计以后还会逐步增加到25%，未来还有其他城市群可能承载50%人口。

　　3+N的布局比较合理，在这轮新型城镇化过程中，中国需要在三大城市核心城市群外，选择在中国的中西部、东北地区，在发展条件较好、人口聚集较多、生态承受能力较强的区域，再建设数个以特大城市为龙头的城市群。

　　不仅有长江中游城市群、成渝、关中、中原、哈大这些城市群，还有比如海西、胶东，都有成为城市群的基础和机会。

　　城市规划应该因地制宜，比如长江中游，交通有优势，有人口辐射的规模，有足够的水资源，产业基础不错，是产业转移的首选地之一。如凉山州、阿坝州这样的地方，发展就不能以工业为主体，发展旅游业，或者文化特色小镇，再发展一些种植业，能够安居乐业。

　　规划的水平和质量很重要。人口规模的变迁、结构的变迁、素质的变迁是决定城市科学布局很重要的一点。

　　财新记者：城镇化3.0概念怎么理解？

　　易鹏：按速度这个角度来分析，3.0版可能会是一个城镇化停滞阶段，不再增长。

　　新型城镇化不是重速度不重质量的1.0版城镇化，也不是现在质量和质量并重的2.0版，

　　我们现在属于2.0阶段，还有二三十年左右达到3.0。

　　我们国家658个城市，20000多个镇，加上幅员辽阔差别很大，考虑了客观事实，所以用了城镇化这个词，但是本质就是城市化。

　　从未来的发展方式来考虑，城市管理运行要改变。我们现在考虑城市都是经济思维，我们有没有政治思维、外交思维、军事思维来看待中国城镇化？

　　举个例子，假如钓鱼岛开战，假如朝鲜核爆炸，那请问会对长三角、福建的发展有什么影响？对东北的城镇化产业布局有什么影响？我们已经有20多年没打仗了，但永远可能不打仗吗？这是一个城市合理布局的问题。

　　所以我认为有必要在中西部地区选择一些发展比较好的城市来布局，做城镇建设。因为现在沿海已经发展比较充足了，多个城市圈形成的城市群。第四极发展从国家战略角度来讲应放在中西部地区。

　　财新记者：要避免大跃进？

　　易鹏：对城镇化千万别搞指标考核，要允许它顺其自然的发展。如果对城镇化指标有1%、2%的考核要求，必然会导致一些弄虚作假和低质量的城镇化，背离初衷。

　　城镇化有一定的大跃进风险。从中央层面，要把思路讲清楚，从来没说城镇化就是一个修城市的事，也不是投资大跃进、房地产化，更多强调的是制度改革、合理规划、集约发展。

　　但肯定需要投资，像建立城市经济圈肯定要会有三铁：高铁、地铁和普通铁路。房地产还有需求，应该让它不跃进，不能不让它正常的发展。