白云区仍未走出“城中村”

问政风暴（13-19）：白云区仍未走出“城中村”

彭澎接受《新快报》采访

 

题外话：白云区是广州违章建筑、小产权房最多的区，也是上访最多的区，因为大部分上访与土地、房屋有关。但目前广州市有关部门仍执着于遵守土地法规，对广泛存在的违章建筑、小产权房只是一味强调不合法，但却又不能拆除。这种一边空喊违法，一边随意乱建的局面还会持续多久呢？

 

规划十年数变 白云区还是没走出“城中村”

2013-03-20新快报肖萍 杨林

[摘要]针对白云区在过去的规划发展，曾参与白云新城规划的著名规划专家、中山大学区域与城市规划系教授袁奇峰说，白云区确实存在自身的一些问题，但是根本还是在于体制，如果不解决好过去的历史遗留问题，白云区的规划将很难从图纸走向现实。

自2003年规划白云新城开始，搞生态城搞空港经济城……

针对白云区在过去的规划发展，曾参与白云新城规划的著名规划专家、中山大学区域与城市规划系教授袁奇峰说，白云区确实存在自身的一些问题，但是根本还是在于体制，如果不解决好过去的历史遗留问题，白云区的规划将很难从图纸走向现实。

对此，广东省社科院广东区域与企业竞争力研究中心主任丁力则表示，白云区的规划发展问题，确实有一定的历史原因，如果只改变白云区，不能让问题得到彻底的解决。

白云区近段时间来麻烦不断

从大规模的新闻报道上看来，在官方通报中，贪污受贿、职务侵占、欺行霸市、勾结黑恶势力、充当保护伞等成为常见字眼。但其实早在之前，广州市白云区所遇到的各种麻烦就已经初见端倪：

2011年2月，白云区关于大规模违法用地的行为，遭到时任广州市市长万庆良的点名批评；

2012年8月，白云区钟落潭镇市民反映周边企业违法偷排情况严重，但是两次上访都得不到解决。对此，市委书记万庆良在进行集中约访信访案件时批评，（环保部门）去过11次，偷排都得不到解决。

两个月后，因为水质问题，白云区税务部门再次遭到市委领导的责问和质疑。

当然，最重的一次批评还是在今年年初的广州市委十届四次全会上。市委书记万庆良在结束“广州梦”的讲话后，单独对白云区的整治提出了要求，点名列举了部分问题，包括“三打两建”中查处的案件和省委巡视组发现的情况，日常警讯和信访工作中暴露的问题，以及基层组织建设中存在的漏洞。

他的依据是，无论是经济、社会发展还是城乡面貌，白云区同不少地区比仍有差距。“如果不自我反思，总当自己是落后地区，怨天尤人抱怨没有大项目、好政策——神仙来也管不好！”

随后的2月26日，万庆良率队到白云区调研并主持召开白云区重点工作现场会。会上，万庆良提出的四个要点，更明确地剖析了白云区在规划定位、产业方向、违建及村务管理等方面的问题所在。

体制落后 许多村官和城管因贪腐落马

“白云区现在受到的诟病这么多，问题这么明显，也从侧面说明了，一个城市越鲜亮，它的阴影区也就越灰暗。”

袁奇峰说，要探究白云区过去以及未来的规划，首先要清楚白云区的历史和现状。

他认为，首先，白云区位于城乡结合部，是从1984年、2005年不断划分出海珠、天河、萝岗后残余下来的前广州郊区。“在广州目前的城乡关系、城郊关系中，郊区就是一个被城市不断掠夺的对象，好东西被拿走了之后，留下很多麻烦。”

袁奇峰说，白云区的现状是广州这个鲜亮的大城市背后的一个阴影区，亦城亦乡，非城非乡。“白云区现在受到的诟病这么多，问题这么明显，也从侧面说明了，一个城市越鲜亮，它的阴影区也就越灰暗。”

因为白云区总体上是一个半城半乡的城市郊区，其城区片充其量就是一个巨型城中村。铁路编组站、流溪河水源保护区和早年的白云机场都集中在广园路以北、白云山西侧、珠江以东的扇形区域，火车货站、大量货运汽车、飞机频繁起降导致其人居环境极其恶劣。

而在白云区过去的开发历史上，由于开发价值低，政府公共投资少征地也少，很多单位和企业都不愿意在那里投资办厂，久而久之，白云区就发展不起来。“这样的区位给低端物流和产业提供了一个较好的低租金发展空间，农村集体建设用地大量入市，各种利益关系锁定在土地上，盘根错节。”袁奇峰说，这样就造成了白云区的现状：第一，没有人来征地，就没有基础设施；第二，产业低端，土地的价值和利用率极低；第三，打工者多房子很容易出租，农宅普遍都盖了七八层；最后白云区就成为了一个巨大的城中村。

所以，白云区的改变，首先是解决历史遗留问题，最关键的就是已经横行多年的体制落后。他举例说，最近几年来爆发的白云区村官和城管因为贪腐问题大批落马，正体现了白云区体制方面的落后，“白云区是集体经济的开发模式，所以它的集体建设用地的使用决定权在村官而不是政府的手里。”

对此，广州市社科院研究员彭澎则认为，处罚城管和村官贪腐，要从政府的政策本身查找原因。他说，白云区区域广泛，一半农村，一半城市，城市向外扩展中，土地纠纷较多。而乱建违建盛行，而查处违章建筑的力度不够，违建者把政府透明化，待一栋栋酒店商城建立起来，政府表现出无可奈何，手段不够坚决。而集体经济合理要求拖延审批，也造成了违建之风。

北优计划 从都市郊区到空港经济转型

“北优计划，优化中还有克制和提升的意思。所以白云区一开始就是广州战略规划‘一手抓适应、一手抓发展’的一部分”

作为曾参与白云新城规划的著名规划专家，袁奇峰向新快报记者透露，2000年，著名的广州战略发展中的“北优”计划其实最初就是由他提出的。

不过，他最开始提出的策略是“北抑”，“后来政府最终确定发展战略时，改成了‘北优’计划，其实也是正确的，优化中也有克制和提升的意思，所以白云区一开始就是广州战略规划‘一手抓适应、一手抓发展’的一部分。”袁奇峰说，2003年的时候，他主持的第一稿白云新城规划对未来要发展成什么样子的，要建设哪些，其实就已经有一个基本的看法了，至今没有大的改变。

从过往新闻上可以看到的资料非常有限，不过还是隐约能够追溯到过去十年白云区的规划发展变化。

早在2003年，白云区政府召开的“白云区发展规划”专家评审会透露，该区将在2007年基本实现全面小康，2010年全面实现现代化，人均GDP至少不低于7万元人民币。规划还对共达1000余平方公里的辖区划分为8个分区实行不同的发展策略。

那次会议中，专家评审的《白云区发展规划》中，首次明确提出白云区的发展定为现代化都市郊区，也首先提出了发展白云区生态文化的提议。

按规划，白云区作为广州都会区的一部分，是流溪河水源涵养区、广州重要的商贸物流区和休闲旅游地，也将是广州未来最为重要的无污染工业基地。华南快速干线附近区域以内属广州中心城区，该区是广州旧区北部疏解区，作为广州传统商业贸易功能的延伸、旧城功能的补充，可发展全市性的商贸物流业，开发低密度的居住区，重点开发以白云新城为中心的区域。

五年之后，白云区的规划发展又有了变化，广州市白云区委十届三次全会上，区领导明确了白云区新的规划发展方向，坚持“工业强区”的战略，借力空港经济，以工业带动经济结构调整，发展第三产业，从而实现全区经济转型。

据报道称，随着白云机场的搬离，白云区抓住新机场板块发展机遇，集中精力谋划好“白云新城”片区，打造成包括商务、文化、体育、会展、金融等在内的现代服务业集聚区。

谈到白云区今后的发展方向，丁力说，市政府领导对白云区的批评和建议，实际上对该区域的规划发展也是一个催化剂，让其正视问题。

他提出，白云区除了要改变自身的历史遗留问题，其次就是请求政府加大投资、根据自身所存在的生态优势，建设有效的生态发展模式和企业。丁力说，这些都需要政府的政策倾斜。

对此，袁奇峰说，今后白云区所要做的，第一个是打生态牌，把它的生态擦亮，从其背负的一个生态的负担变成它的金字招牌。第二就是政府和农村集体合作，这就需要政府的政策以及带动性投资，激活农村的集体建设土地。第三个就是制度创新，推动半城半乡的形式化转型，向城市转化，让城市资本可以进入，让低效率的土地利用得到优化。

“只要把资源配置好，那么就会有好的改变发生。”袁奇峰认为，市领导对白云区的批评是恨铁不成钢，这也让白云区政府可以向市政府提出一些要求，例如资金的投入、项目的投入、政策的投入，这些东西拿到了，就会有变化。

“在我看来白云区既不是天堂也不会是地狱，其实它现在发展得也不差，村里的农民过得也开心，他们房子就是印钞机。”袁奇峰说，他承认白云区是有很多的问题，但是对白云区的未来还是比较乐观的。

本报记者联系了中南财经政法大学社会发展研究中心主任乔新生，他认为，如果想改变白云区的贪腐问题和区域建设，根本出路就在于尽快出台修改后的区域管理法，并完善集体经济组织土地的流转制度。“广东省曾率先在全国制定农村集体经济组织土地的流转规则，现在看来，这项规则对于集体经济组织土地的流转程序和决策方式规定不够。”

这片白云，别负广州

白云是广州市的一张名片。百度百科这样介绍广州市白云区：珠江水系，河网交织，既得灌溉之便，更得航运之利。扼交通要冲，为陆军交通运输枢纽，是广州市东部、东北部、北部、西部的进出咽喉。

出现在广州风景名胜点的重点推介栏的白云区，最近却常被市委书记点名指示整改而成为焦点。

得天独厚之下的差距，更令人扼腕叹息。定位失准，导致一方宝地空置城北，寂寥于广州都市圈外。无序规划，导致违建四起，寻租空间滋生。城管和村官成为其中受益团体，但也成为最为危险的高风险职位。历史遗留下的财富巨大，问题也繁多，这对当下的管理者提出了相当高的智慧要求，仅仅头痛医头脚痛医脚，治标不治本，事事一阵风，最终只会导致积重难返。

我们试图通过对白云区一个个小“细胞”的解剖，以一叶见森林，从微观中寻找脱困良方。但愿这一片白云，终不负广州。