城管力量薄弱难以“柔性执法”？

问政风暴（13-18）：城管力量薄弱难以“柔性执法”？

彭澎接受《南方日报》采访

题外话：我这些年就城管与小贩的问题发表过许多观点，也参与过许多讨论和调研，还去其他城市考察。但十分悲观地得出一个结论：目前在我国这种“猫鼠游戏”暂时无解！与香港、新加坡这种相对封闭的城市不同，开放的中国城市可能吸引许多外来小贩，而高生活成本导致有工作的人也会炒更。不彻底清除小贩产生的土壤，柔性执法的成本是长期承担不了的。

城管力量薄弱难以“柔性执法”？

2013-03-19 南方日报

城管执法系统在现行体制机制、人员编制、执法环境等方面存在诸多困局。资料图片
　　纵观广州城管打人事件，民间舆论场和官方舆论场出现两极分化，导致民意对城管的评价多为负面，有城管工作人员因此感慨，城管形象一直“被妖魔化”。
　　最新发生的城管与小贩之间的冲突，使原本倾向于小贩的舆情天平，也发生了新的变化。有专家感叹，城管与小贩其实都是弱势群体！
　　南方日报记者调查发现，在广州市加快经济、社会转型的今天，城管执法系统在现行体制机制、人员编制、执法环境等方面存在诸多困局。
　　去年至今近20名队员
　　遭遇暴力抗法
　　“现在城市管理难度越来越大”，谈起前日发生的事件，广州市天河区车陂街道党工委副书记杨建新坦言，城管整治乱摆卖，对执法工作不理解的市民就说城管欺负小贩；可是当小贩在交通要道、在凌晨还在乱摆卖，影响交通，造成噪音、油烟污染时，市民又不满意，打电话来投诉。而在这种双重的不理解之外，城管工作人员还面临着暴力抗法的危险。
　　据介绍，仅去年下半年以来，车陂街道城管执法队先后有近二十名队员因遭遇暴力抗法而受伤。
　　广州市城管综合执法局局长危伟汉前晚也表示，“对于城管系统来说，身中七刀的伤痛并不是最痛的，最痛的是社会的不支持、不理解”。
　　同时，危伟汉认为，目前乱摆卖这个现象屡禁不止，也和市民有关系，就是市民贪图方便、便宜，才会给乱摆卖制造生存的土壤。
　　难点
　　1
　　执法人员与小贩
　　相比人数悬殊
　　具体到此次发生的事件，天河区车陂街道方面指出，车陂街东圃大马路历史上就是天河东部的商业中心，随着城市重心东移，车陂及周边地区流动人口爆炸式增长伴随着大量流动摊贩的出现。据介绍，车陂街道现有人口约20万，其中流动人口约为16万，是户籍人口的4倍，而作为“天河最大的城中村”，高峰期间的流动摊档数量曾达1000多个。
　　与这么大规模的小贩对比悬殊的是，车陂街道的城管工作人员才60多名，其中正式编制9名，辅助队员50多名。执法力量不足的问题不仅存在于车陂街道。广州市城管综合执法局执法处有关负责人介绍，十年前，广州城管执法人员就有3196名，十年后执法事项增至280多项，但是执法人员还是那么多。
　　目前广州常住人口加上流动人口已达1800多万人，行政区划也从380多平方公里扩大到7400多平方公里，城管执法职能在20多年间从7项增加到289项。如按人口的万分之三计算，全市城管执法人员编制应为5400人，现在编制缺口差额达2000多人。
　　执法任务重与执法人员少的矛盾，成为城管执法队伍中的突出问题。“如不扩大编制名额，意味着每名城管人均管辖2.3平方公里，管理5600多人口，90-150名流动商贩。”
　　而危伟汉也表示，现在执法人员与小贩力量对比悬殊，“柔性执法”也难以实施。
　　广州城市管理综合执法局提供的数据表明，现有约3196名执法人员平均年龄已达46岁左右（有的分局达48岁），很难满足城管职责的要求。一名在城管综合执法局服务了27年的“老城管”告诉记者，许多分局的执法队简直是“老弱病残”。
　　难点
　　2
　　扣下小贩物品
　　易产生冲突
　　除了执法力量不足，执法手段不足也是城市管理的一大困境。据悉，现行的城市管理执法方式主要有教育、整改、证据先行登记保存、罚款、申请法院强制执行等。
　　其中，证据先行登记保存是对违反城市管理的相关规定的当事人先行登记其违规行为的相关物品，并要求当事人及时处理才能拿回的执法方式。据介绍，这种执法方式是当前现行城管执法最主要、最直接、最有效的方式，但易产生冲突，特别是在对乱摆卖、无证占道经营中采取此方式时极易发生暴力抗法。
　　但是遇到暴力抗法，城管执法人员却难以抵挡。天河区车陂街道城管中队有关负责人郭汉军表示，虽然在此前给中队配备了钢盔等防暴装备，但也是在大型专项整治行动中使用，平时队员巡查和守点时，如果全副武装，市民又会觉得执法不文明，因此一般不戴防护装备。
　　难点
　　3
　　部门间协调难
　　执法困境的另一表现则是执法方式的不足。
　　据了解，在城市管理中，根据现行的规定，一些管理任务在实际运作中导致当事人违法成本低，现有处罚力度不够。就乱摆卖而言，有一些乱摆乱卖的当事人利润丰厚，如烧烤档一天有几十到几百元的收入，其一套工具也就值二三百元。按照规定，执法人员可以对其烧烤工具先行登记保存，并处以50-500元的罚款。当执法人员实施证据先行登记保存后，当事人进行处理时，如果罚款少于物品和工具的成本，当事人就有可能来接受处理，如果大于其成本，一般的当事人是不会来接受处理的。而是在几天以后，甚至是第二天就又买了新的工具，继续乱摆乱卖。城管系统内部人士指出，对这种成本低，利润丰厚的乱摆乱卖，处罚并不是最好的解决办法，导致治理的效果不佳。
　　此外，部门间协调难也是困境之一。有分析文章指出，城市管理工作面广量大、情况复杂，需要各相关部门密切配合，才能形成合力实现综合执法。例如对流动摊点的整治，工商、城管、卫生、公安等部门按照有关法律、法规都负有一定的管理责任，但面对这种“吃力不讨好”的事，大家都能说出不管的理由，最终谁也不愿管，形成城管孤军作战。在执法中往往存在“有利互相争、无利互相推”的现象，城市管理的问题也就无法根本解决。又如无证摊贩管理责任在于城管，但在其放弃无证设摊后如何维持生计问题，又不属于城管部门职责范围，导致只堵不疏，压力都在城管，难以为继。
　　【专家说法】
　　完善社保体系
　　减少人口过度向发达地区集中
　　广州市社科院研究员彭澎：
　　完善社保体系
　　减少人口过度向发达地区集中
　　广州市社科院研究员彭澎分析指出，目前城管与小贩就是一个“猫鼠共存”的问题。从城管方面看，他们担负着维护城市秩序、保证市民安全、顺利出行的责任，“文明城市”“卫生城市”“文明大都市”等帽子一层一层压下来，还是依赖于城管去执行。但小商贩由于处于弱势地位，更容易博得大众的同情。在这样的情况下，辛苦维持城市秩序的城管就成了百姓眼中的“强盗”。
　　彭澎认为，目前小商贩主要分为两类。一类是无收入和低收入，享受社会保障人群，他们大多就业能力差，“大事儿也做不了，就只能摆个小摊”。甚至有些小商贩来自偏远落后地区，社会保障水平极低，根本无法获得社会保障，只能到经济发达地区摆个路边摊，卖些水果、羊肉串之类的。另外一部分人本身是有工作的，但是面对逐日攀升的物价，购房、医疗、教育等座座大山压过来，他们也只能赚些外快糊口。
　　彭澎认为，要想缓解此类现象，需要在全国范围内建立起完善的社保体系，减少人口由偏远落后地区向经济发达地区的大量集中。
　　城管应寻求派出所配合执法
　　广州市政协委员韩志鹏：
　　城管应寻求派出所配合执法
　　乱摆卖的现象为何屡禁不止，城市执法困境在哪里？对此，广州市政协委员韩志鹏表示，从深层次来讲，就是社会结构变化的问题，城市工人下岗，他们要以此谋生。浅一点来看，现在的环境是不太利于城管执法的。流动商贩被百姓看作是弱势群体，“每逢遇到冲突他们都是被同情的，城管则被谴责。”
　　针对目前个别商贩暴力抗法的现象，韩志鹏建议城管“应该有自卫意识，有些场面是可以拍下来的嘛。或者，寻求属地派出所的配合，在2011年10月实施的新细则规定属地公安要配合城管执法的。”
　　有分析文章也指出，要解决暴力抗法的问题，只能与公安部门配合，建立执法保障机制，通过部门沟通，加强与公安部门的配合。在配合方式上分两种：一种是执法保护，是创新执法方式的重点内容，也是与公安部门配合的一种特殊表现。另一种是日常城管执法中的配合。当城管执法人员遇到暴力抗法时，光靠城管本身的力量是无法解决这个问题的，只有加强与公安部门的合作，城管执法队员才能够继续执法，才能够处理好暴力抗法，才能够形成良好的执法环境。公安部门的保障是城管执法的最后一道屏障，是城管执法生命力的源泉，没有公安部门的保障，城管执法就失去了最基本的依托。
　　南方日报记者 黄少宏 汤凯锋 陈晨