来个“结构性减支”如何

    财政部最新公布的数据显示，2012年全国公共财政收入11.72万亿元，其中税收收入10.06万亿元，同比增长12.1%，税收总收入增速大幅回落，为近三年最低水平，增速分别比2011年和2010年低10.5和10.9个百分点。而同期全国公共财政支出12.57万亿元，同比增长15.1%，支出超收入0.85万亿元，超支额创近十年来新高。
    这“一高一低”的背后，一方面预示着我国喊了很多年的“结构性减税”政策终于取得了初步成效，另一方面又暗含着下一步的减税恐将更加困难，因为财政支出持续走高，继续减税必成无源之水。
    在当下复杂多变的国内外经济形势大背景下，通过“结构性减税”刺激经济增长，并促进经济转型，已是学界和政府的共识。一方面，“有增有减、重在减税”的结构性减税政策对修平收入差距、扩大内需不失为一剂良方，另一方面通过这“一增一减”也能有效传递政府产业结构调整和经济转型的政策思路和产业导向。财政部数据也显示，2012年我们在这方面也确实有所作为。提高个人所得税工薪所得减除费用标准，以及调整个体工商户所得税率使得2012年个人所得税收入比2011年下降3.9%，尤其是工薪所得税下降8%；提高出口退税率和加快出口退税进度使得出口退税比上年增长13.3%。可以说，2012年“结构性减税”砸地的铿锵之声为早日实现十八大提出的“收入倍增计划”给了力，也开了好头。
    减税当然是好事，但支出大幅增长也带来了隐忧。2012年全国公共财政支出增长15.1%，其中地方财政支出增长15.3%，增幅虽低于前些年一直持续的近20%的增长，但已远超12%左右的财政收入增幅。减税的同时却增支，带来的后果有三个：一是政府赤字增加，2012年政府赤字超过8000亿元，2013年再增50%，达到1.2万亿；二是地方政府隐形债务增加，“旧债未去新债又来”。有研究估计，2012年全国地方政府融资平台新增债务超过2万亿元，2013年预计到期的债务总额近3万亿元，已占到了地方财政收入的50%以上，地方政府将面临较大的偿债压力；三是“堤内损失堤外补”， 税收收入下降的同时非税收入却罕见地大幅增长。2012年全国非税收入达1.7万亿元，比上年增长17.5%，地方非税收入更是增长20.3%。
    从上面的分析发现，一个浅显易懂的道理就是：支出不减难以持续减税。否则，即使减了税，政府信用背书下的债务融资、非税收入等隐形化的“税收”负担就会水涨船高。那么，要问的是，我们能从总量上削减支出规模吗？
    笔者倡议，不妨像“结构性减税”一样，我们来个“结构性减支”如何？具体步骤可以从以下几个方面加以尝试：
    首先，不妨也做个顶层设计，把财政减支的目标、路线图和具体时间表确定下来。总的支出规模不减，减少一下支出的增长速度总是可以的吧。难道一定要出现欧债危机似的财政窘境，我们才能醒悟过来？
    其次，逐渐压缩行政管理性支出比例。目前，我国的行政管理费支出比例已经超过20%，而且从1994年来呈上升的趋势。而世界上大部分国家，行政管理费支出比例都在10%以下，特别是德国、韩国、英国、日本等国家这一比例都在5%左右。从理论上讲，在一定程度上, 财政支出结构改革是“果”, 而政府职能转变才是“因”。因此，正确处理好“政府—市场—社会”三者之间的关系，让政府的归政府，市场的归市场，压缩行政管理性支出才能水到渠成。
    再次，大幅压缩经济性支出比例。虽然自2000年以来，我国财政支出中的经济建设费支出比例呈大幅下降的趋势，但所占比例仍超过20%，仅次于教育、医疗和社会保障等公共福利性支出，排名第二。如果考虑土地转让费等政府基金性支出，以及地方融资平台筹集的经济建设性支出，则政府经济性支出总额肯定稳坐头把交椅。与此相比较，欧盟这一比例为8%左右，德国7%，丹麦4%；新兴市场国家虽然高于欧盟，但也只有15%左右；韩国为5%-10%。当下，政府主导下的经济增长模式所导致的连串问题已为大家所诟病：投资低效率、产能过剩、无序的财政补贴、突破底线的招商引资等等。压缩“三公”经费很重要，其实换个角度看，压缩经济性财政支出应该更有空间，也更有必要。
    最后，在以上两个方面做“减法”的基础上，才能在公共服务支出上做“加法”。2012年，我国在科技、教育、文化、医疗、住房、社会保障等民生领域的财政支出占比约为40%左右，虽与前些年比有大幅度提高，但与欧美等发达国家60%-70%的比例相比，我们还有很大的差距。
    总之，在未来的十年中，我们在持续推进“结构性减税”的同时，从平衡财政职能和满足社会发展需求的角度出发，让“结构性减税”和“结构性减支”齐头并进，可能才是大方向。
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