大部制改革能否走新路？

       3月10日，中国新一轮国务院机构改革和职能转变方案出台。方案包括：组建国家铁路局并入交通运输部，建中国铁路总公司；取消卫生部、国家人口和计划生育委员会，建国家卫生和计划生育委员会；组建食品药品监管总局；重组海洋局；重组国家能源局、撤销国家电力监管委员会；组建国家新闻出版广播电影电视总局、取消国家广播电影电视总局和国家新闻出版总署等。这次中国政府的大部制改革从机构增减数量上力度并不大，但改革思路上已经开始发生了新的变化。
     改革开放以来，中国政府在换届之年的人大会上进行机构改革已经成为了一个很明显的标签式动作。一方面是因为中国在改革开放大潮中面临的形势变化迅速，必须通过机构改革来适应这种新变化；另一方面随着市场经济的建立，主方向是要走向小政府、大市场、大社会，所以政府的部门数量总体是要逐渐减少。还有一个关键原因是在于新一届政府希望通过机构改革来凸显其进一步推进改革的决心和树立自身改革的形象。
     机构改革一般是候任总理来主导，所以其力度也必然和候任总理的风格相关。以雷厉风行著称的朱镕基就在1998年一次砍掉了15个部，而相对温和的温家宝在任上主导的两次机构改革（2003年和2008年）力度则相应小一点。
     2008年，机构改革主要集中在不再保留交通部、民用航空总局，设立交通运输部；不再保留人事部、劳动和社会保障部设立人力资源和社会保障部；不再保留国家环境保护总局设立环保部；将国家食品药品监督管理局改由卫生部管理；组建工业和信息化部等。在实践过程中有些取得了一些积极进展，如工业和信息化部成立后有效推进了工业化和信息化的融合问题；有些并没有实现真正上的职能融合，如交通运输部和民航局还是相对独立地在运行；有些发现没有实现机构改革之前的设想，如食品药品监督局交由卫生部管理后并没有对中国食品药品安全问题产生实际效果。
    改革是最大的红利，但最先的改革必须是对推进改革的思维进行改革。如果不进行这种顶层的改革设计，那么即使推行国务院机构改革也不会取得很好的效果。本轮机构改革的思维最主要体现在几个方面：
      一是从单一追求机构改革数量的增减转向以职能转变为主。方案的题目就从上次只提“机构改革”改成了“机构改革和职能转变方案”，而且机构从数量上减少得并不多。换言之，这次国务院机构在重内容而非重形式，不是单纯为了过社会上对于大部制的改革瘾而刻意追求数量减少而是注重效率提升和职能转变。
     二是重在释放社会活力。一方面是扶持社会组织，方案明确提出优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织。其潜台词就是希望有意识扶持与培育社会自治能力，比如社会中介组织、社区议事机构等自组织的合法合规合德地成长，这样政府收缩其职能范围才有了基础。另一方面方案提出，要减少和下放投资审批事项，减少和下放生产经营活动审批事项，减少资质资格许可和认定等，都是为了让社会各种要素能够更加自由的流动，释放出社会活力。这种社会活力的释放是确保中国经济平稳增长、社会平稳转型的基础。
     三是布局基础性制度建设。和1月份颁发的中央一号文件要求在五年完成农村土地确权工作一样，这次在方案中提出要建立不动产统一登记制度，以更好地落实物权法规定，保障不动产交易安全，有效保护不动产权利人的合法财产权。建立以公民身份证号码和组织机构代码为基础的统一社会信用代码等制度，从制度上加强和创新社会管理，并为预防和惩治腐败夯实基础。这些都是为了未来推动更大的包括政治、经济体制改革做基础性制度准备。
      四是立足解决关键难题。食品药品监督体系，在包括这次在内的最近三次机构改革中都予以提及，表明食品药品安全监管存在较大问题，也是社会难点。需要通过机构改革的办法强化其职能和责任，聚焦到解决这个老大难和社会热点问题，为新一届政府创造较好的外部环境以及让公众见证其解决难题的能力。
      当然，对于国务院机构改革思维的改革，最终还是要落实到执行中去。从国务院机构改革的历程中来看，由于巨大的利益阻碍常会出现反弹和最终执行不到位。为此，新一轮机构改革在执行过程中需要强化改革思维，让更多社会力量参与到落实国务院机构改革方案中来，只有这样这轮国务院机构改革才能够真正实现其初衷。
     本文发表在华尔街日报上http://cn.wsj.com/gb/20130311/OPN103714.asp?source=UpFeature